ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 2/2019

PROMOVENTES: DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA DÉCIMO QUINTA lEGISLATURA DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA SUR

PONENTE:juan luis gonzález alcántara carrancá
secretarios:fernando sosa pastrana OMAR CRUZ CAMACHO DANIELA CARRASCO BERGE
colaborÓ:BRUNO ALEJANDRO ACEVEDO NUEVO

Ciudad de México. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sesión correspondiente al día once de enero de dos mil veintiuno, emite la siguiente:

SENTENCIA

Por la que se resuelve la acción de inconstitucionalidad 2/2019 promovida por diversos diputados integrantes de la Décimo Quinta Legislatura del Congreso del Estado de Baja California Sur en contra del Decreto 2576, publicado el doce de diciembre de dos mil dieciocho en el Boletín Oficial de la entidad, por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Baja California Sur y de la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección del Ambiente de la entidad.

                                                                                                                                                            I.    TRÁMITE

  1. Presentación de la demanda y autoridades demandadas. El diez de enero de dos mil diecinueve, diversos integrantes de la Décimo Quinta Legislatura del Congreso del Estado de Baja California Sur (en adelante, los “promoventes”), presentaron acción de inconstitucionalidad, en la que señalaron como autoridades demandadas a los Poderes Ejecutivo y Legislativo de la entidad.
  2. Conceptos de invalidez. Los promoventes expusieron los conceptos de invalidez que serán abordados en el fondo del asunto, los cuales están relacionados con la vulneración a la competencia federal para decretar Zonas de Salvaguarda Territoriales, para regular la utilización de sustancias o materiales peligrosos, así como regular descargas de aguas o infiltraciones que contengan contaminantes.
  3. Los artículos constitucionales que los promoventes señalan que fueron violados son los artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-G de la Constitución Federal.
  4. Admisión y trámite[1]. El catorce de enero de dos mil diecinueve, el Ministro Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad 2/2019 y lo turnó al Ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá, para que fungiera como instructor en el procedimiento y formulara el proyecto de resolución respectivo.
  5. Asimismo, el Ministro Instructor dio vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Baja California Sur para que rindieran su informe dentro del plazo de quince días hábiles contados a partir del día siguiente al en que surtiera efectos la notificación del citado acuerdo y requirió al Poder Legislativo de Baja California Sur para que enviara una copia certificada de los antecedentes legislativos del Decreto en el que se modificaron las normas impugnadas. Además, requirió al Poder Ejecutivo exhibir un ejemplar del Periódico Oficial de la entidad en el que se publicó el Decreto. Por último, ordenó dar vista al Fiscal General de la República para la formulación del pedimento correspondiente.
  6. Informes de las autoridades demandadas. En relación con las opiniones e informes de las autoridades demandadas, se advierte lo siguiente.
  7. Informe del Poder Ejecutivo del Estado de Baja California Sur. El Poder Ejecutivo, a través del Subsecretario de la Consejería Jurídica del Estado manifestó, en síntesis, que concuerda con los accionantes en relación a la inconstitucionalidad de los artículos impugnados.
  8. Señala que los artículos que regulan el establecimiento de Zonas de Salvaguarda Territoriales para la Prevención de la Contaminación (en adelante, las “Zonas de Salvaguarda Territoriales”) invaden la esfera de competencias de la Federación. Ello, porque la facultad de regular actividades altamente riesgosas es de competencia federal, de conformidad con los artículos 7°, 149 y 146 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (en adelante la “LGEEPA”). Por lo tanto, también es competencia federal el acto de decretar Zonas de Salvaguarda para evitar y prevenir actividades altamente riesgosas.
  9. En otro orden de ideas, considera que las normas impugnadas invaden la competencia del Ejecutivo Federal porque regulan conceptos similares a los ya regulados por la Federación a través del Acuerdo por el que se expide el Listado de Actividades Altamente Riesgosas.
  10. En ese sentido, señala que el artículo 5 bis de la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección del Ambiente del Estado de Baja California Sur (en adelante la “Ley local”) es inconstitucional por el solo hecho de mencionar que regula cualquier sustancia o residuo peligroso ya que invade la esfera competencial de la Federación, dado que los residuos y las sustancias altamente peligrosas se encuentran regulados por la LGEEPA.
  11. Por otra parte, el artículo 5 bis de la Ley local viola el derecho al debido proceso y garantía de audiencia porque establece la clausura inmediata de aquellos lugares en las Zonas de Salvaguarda en los que se realice la descarga de sustancias que posean la posibilidad de contaminar. Además, prevé que la clausura conlleva la revocación de las licencias de uso de suelo y de las demás licencias, permisos, autorizaciones o concesiones de orden estatal o municipal con que opere el generador de la descarga. Sin embargo, deja en estado de indefensión a los sujetos regulados porque no se establece procedimiento de defensa alguno en el que se otorgue la garantía de audiencia. Por lo tanto, este artículo es violatorio de los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal.
  12. Asimismo, argumenta que el artículo 57 de la Ley local impugnada, en la que se prohíbe la descarga o infiltración de agua contaminada en cuerpos de jurisdicción estatal o municipal, regula una materia que corresponde exclusivamente al Congreso de la Unión y que se encuentra regulada por el artículo 27 de la Constitución Federal y la Ley de Aguas Nacionales.
  13. Además, aduce que el segundo párrafo del mismo precepto invade las competencias del Congreso de la Unión porque regula la descarga y filtraciones de sustancias y materiales peligrosos en el suelo o cuerpos de agua que se encuentren dentro de las Zonas de Salvaguarda, siendo que eso está regulado en los artículos 1°, 2°, 4°, 5°, fracción I, 6°, fracción I, 13, 13 Bis, 16, 20, 29 Bis, 2, fracción IV, 44, 45, 47 y 47 bis de la Ley de Aguas Nacionales, en relación con el artículo 27 de la Constitución Federal.
  14. Por otra parte, argumenta que el artículo 100 ter viola el principio de división de poderes al conferirle al Ejecutivo local la facultad de decretar Zonas de Salvaguarda Territoriales para la prevención de la contaminación porque esa facultad es exclusiva del Ejecutivo Federal.
  15. Además, argumenta que ese artículo le otorga una facultad de ejercicio potestativo al Ejecutivo local para decretar Zonas de Salvaguarda Territoriales. En ese sentido, resulta contradictorio y violatorio del principio de división de poderes que el artículo segundo transitorio del decreto de reformas impugnado le dé un plazo de sesenta días naturales para expedir el decreto o decretos de Zonas de Salvaguarda Territoriales. Desde su perspectiva, el legislador no puede establecer la obligación de ejercer una facultad potestativa dentro de un plazo determinado. Por ello, considera que se vulnera el artículo 49 de la Constitución Federal, así como el artículo 14 y 16 por la antinomia jurídica que generó el legislador local.
  16. De igual manera, considera que el artículo 100 ter viola el principio de división de poderes al establecer que los grupos de la sociedad civil, cámaras empresariales y la sociedad en general, pueda dirigir una petición por escrito al Gobernador del Estado para que ejerza dicha potestad.
  17. Informe del Congreso del Estado. La autoridad demandada manifestó, en síntesis, lo siguiente:
  18. Se debe sobreseer la acción de conformidad con el artículo 19, fracción VIII de la Ley Reglamentaria de la materia, en virtud de que las normas impugnadas son actos consentidos tácitamente, ya que en sesión de ocho de noviembre de dos mil dieciocho, el dictamen fue aprobado por unanimidad de votos, incluyendo a los promoventes.
  19. Además, se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 en relación con la fracción I del artículo 21, ambos de la Ley Reglamentaria de la materia, porque la presentación de la demanda es extemporánea pues los promoventes tuvieron conocimiento de la expedición de las normas combatidas en la sesión pública del Congreso local de ocho de noviembre de dos mil dieciocho, en la cual se expidió el Decreto 2576.
  20. En cuanto al fondo, el Congreso local señala que la materia ambiental y la de asentamientos humanos son una competencia concurrente entre las entidades federativas y la Federación, conforme a las fracciones XXIX-G y XXIX-C del artículo 73 de la Constitución Federal.
  21. En relación con los conceptos de invalidez relacionados con actividades altamente peligrosas, argumenta que los artículos 1 y 4 de la Constitución Federal, los artículos 2, 4 y 7 de la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano, el artículo 130 R del Tratado de Maastricht y el artículo 15 de la Declaración de Río de Janeiro en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, imponen la obligación de implementar mecanismos, instrumentos y políticas con el objetivo de evitar daños al ambiente y la salud de las personas, conforme al principio de precaución. En ese sentido, las reformas de la Ley y la Constitución local tienen como principal objetivo dar cumplimiento al principio de precaución y no, como aducen los promoventes, regular actividades altamente riesgosas.
  22. Asimismo, el artículo 5 bis de la Ley local que prohíbe las descargas al suelo o la acumulación de sustancias con materiales peligrosos en las Zonas de Salvaguarda no regula actividades altamente peligrosas, sino que se encuadra en el artículo 7, fracción II de la LGEEPA que establece que es una facultad de las entidades federativas aplicar los instrumentos de política ambiental previstos en las leyes locales en la materia, así como la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente que se realice en bienes y zonas de jurisdicción estatal.
  23. Asimismo, argumenta que no existe ninguna disposición que prohíba a las legislaturas locales utilizar o reglar conceptos regulados por la legislación federal, o definirlos de manera distinta. En ese sentido, no se invadió la competencia del legislador federal al definir conceptos como “Descarga de Materiales Peligrosos”, “Material Peligroso” o “Sustancia Peligrosa” en la Ley local, que previamente habían sido definidos en la Ley General.
  24. En otro orden de ideas, al referirse a los conceptos de invalidez sobre regulación de aguas nacionales, argumenta que el artículo 57 de la Ley local que prohíbe la descarga o infiltración de material y/o sustancias peligrosas en el suelo o cualquier cuerpo o corriente de agua, se refiere a cuerpos o corrientes de agua de jurisdicción estatal.Por ello, no contraviene el artículo 27 de la Constitución Federal, ni la Ley de Aguas Nacionales.
  25. Las reformas impugnadas no tienen el objetivo de regular las cuencas hidrológicas, ni el régimen de concesiones de agua. En ese sentido, el hecho de que las Zonas de Salvaguarda Territoriales deban, por definición, ser coincidentes en su delimitación con alguna cuenca hidrológica donde exista aprovechamiento de agua pluvial, no pretende definirlas o regularlas. Por el contrario, se utilizan como referencia para la constitución y delimitación de dichas zonas, pero no invade la competencia de la Federación en su regulación.
  26. En relación con los conceptos de invalidez sobre áreas naturales protegidas, el Congreso local argumenta que es posible que coexistan las áreas naturales protegidas del Gobierno Federal, con las Zonas de Salvaguarda del Gobierno local, pues no existe disposición que lo prohíba, siempre que las segundas no contravengan los fines de las primeras.
  27. Además, el ordenamiento ecológico del territorio nacional se debe realizar a través de los programas: a) General del Territorio, b) Regionales, c) Locales y d) Marinos. Los programas generales, regionales y locales sirven para regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas. Por ello, las Zonas de Salvaguarda Territoriales, mediante las cuales se pretende delimitar una porción del territorio de Baja California Sur para prohibir o condicionar determinadas actividades, se encuentran dentro del marco competencial de la Ley General.
  28. Conforme al artículo 7° de la LGEEPA, las entidades federativas cuentan con facultades para llevar a cabo la formulación, expedición y ejecución de los programas de ordenamiento ecológico del territorio de la entidad federativa. Las Zonas de Salvaguarda Territoriales son instrumentos de planeación y regulación estatales y municipales, con el objeto de proteger al ambiente. Por ello, el Congreso local tiene facultades para establecer la medida.
  29. Ello, además, considerando que las entidades federativas cuentan con facultades para llevar a cabo la prevención y control de contaminación a través de las evaluaciones de impacto ambiental, lo cual implica el otorgamiento de autorizaciones para el uso del suelo o de las licencias de construcción u operaciones respectivas, al resultado satisfactorio de dicha evaluación.
  30. Por último, manifiesta que, conforme a diversas disposiciones de la Ley General de Cambio Climático, la Entidad Federativa tiene la obligación de tutelar y proteger los suelos. Así, la prevención de la contaminación, protección de la plataforma ambiental y conservación de la misma, inicia con medidas locales como el establecimiento de políticas ambientales, como son las Zonas de Salvaguarda Territoriales.
  31. Cierre de instrucción[2]. El once de julio de dos mil diecinueve, habiéndose llevado a cabo el trámite legal correspondiente y al advertir que había concluido el plazo para formular alegatos, se declaró cerrada la instrucción del asunto y se envió el expediente al Ministro instructor para la elaboración del proyecto de resolución.

                                                                                                                                                II.    COMPETENCIA

  • Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Federal y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, porque diversos diputados integrantes del Congreso del Estado de Baja California Sur plantean la posible contradicción entre distintos artículos de la Constitución local y la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección del Ambiente de la misma entidad con lo dispuesto en la Constitución Federal.

                                                                                             III.    PRECISIÓN DE LAS NORMAS IMPUGNADAS

  • De conformidad con los artículos 73, en relación con el 41, fracción I de la Ley Reglamentaria de la materia, a continuación se precisan las normas generales que serán objeto de la presente acción de inconstitucionalidad.
  • En la demanda se señala como impugnado el Decreto número 2576 por el que se adicionan y reforman diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California Sur, así como de la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección del Ambiente del Estado de Baja California Sur, publicado el doce de diciembre de dos mil dieciocho en el Boletín Oficial de la entidad federativa, sobre la base de la posible vulneración a la competencia federal en materia de áreas naturales protegidas, regulación de sustancias o materiales peligrosos, así como la regulación de descargas de aguas o infiltraciones que contengan contaminantes en cuerpos receptores con carácter de aguas nacionales.
  • Así, el objeto de la presente acción de inconstitucionalidad será analizar si las adiciones y reformas al marco normativo del Estado de Baja California Sur que se enlistan enseguida son conformes al marco competencial que establece la Constitución Federal en materia de protección al ambiente y equilibrio ecológico, así como en materia de aguas.
  • Los artículos impugnados por los promoventes son[3]:
  • De la Constitución Política del Estado de Baja California Sur
  • Artículo 79, fracción XXVII bis; y
  • Artículo 148, fracción VII bis.
  • De la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección del Ambiente del Estado de Baja California Sur
  • Artículo 2°, fracciones X bis, XX bis, XXXIII bis y XXXVII;
  • Artículo 3, fracción IV;
  • Artículo 5° bis;
  • Artículo 57;
  • Artículo 60 bis;
  • Artículo 100 ter; y
  • Artículo 100 quater
  • Resta señalar que la existencia de las normas impugnadas quedó debidamente acreditada con la copia certificada del Boletín Oficial número 59 que remitió el Poder Ejecutivo local al rendir su informe[4].

                                                                                                                                             IV.    OPORTUNIDAD

  • La presentación de la acción de inconstitucionalidad es oportuna.
  • El plazo para promover la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales y su cómputo debe iniciarse a partir del día siguiente a la fecha en que la norma general sea publicada en el correspondiente medio oficial[5].
  • En el caso, el Decreto que contiene las normas impugnadas fue publicado el doce de diciembre de dos mil dieciocho en el Boletín Oficial del Gobierno de Baja California Sur número 59[6].
  • En ese sentido, el plazo para presentar la acción de inconstitucionalidad transcurrió del jueves trece de diciembre de dos mil dieciocho al jueves once de enero de dos mil diecinueve.
  • Consecuentemente, dado que la demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el diez de enero del mismo año[7], se satisface el requisito de temporalidad que se analiza.

                                                                                                                                               V.    LEGITIMACIÓN

  • El artículo 105, fracción II, inciso d)[8], de la Constitución Federal y el artículo 62 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal[9] (en adelante, la “Ley Reglamentaria de la materia”), disponen que las Legislaturas de las entidades federativas están facultadas para interponer acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes expedidas por la propia legislatura, siempre que la acción se ejercite por el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del órgano.
  • En el caso de Baja California Sur, el Congreso local se compone de veintiún Diputados integrantes[10], por lo que el treinta y tres por ciento de la totalidad del órgano son siete integrantes. En el presente asunto, la demanda por la que se ejercita la acción de inconstitucionalidad está firmada por siete Diputados integrantes de la Legislatura local, cargo que acreditan con la Constancia de Mayoría Relativa expedida por el Consejo Distrital correspondiente a cada uno de los promoventes[11].
  • En consecuencia, la demanda fue promovida por ente previsto constitucionalmente y firmada por los sujetos legitimados para ello.

                                                                               VI.    CAUSAS DE IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO

  • El Congreso local manifiesta en el informe que rindió ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación que se actualizan dos causales de improcedencia.
  • a) Actos consentidos. En la primera de ellas, manifiesta que las normas combatidas son actos tácitamente consentidos, en virtud de que el dictamen que contiene las normas impugnadas fue aprobado por unanimidad, incluyendo a los promoventes y, por lo tanto, debe sobreseerse la acción de conformidad con el artículo 19, fracción VIII de la Ley Reglamentaria de la materia, en relación con la fracción XIII del artículo 61 de la Ley de Amparo (SIC), Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
  • Este Tribunal Pleno estima que la causal de improcedencia hecha valer debe desestimarse, porque esa causa de improcedencia no está prevista en la Ley Reglamentaria de la materia, que regula el procedimiento para ejercer la acción de inconstitucionalidad. Al respecto, se aprecia el Congreso local invoca una causal de improcedencia que aplica a un diverso medio de control, como lo es el juicio de amparo, el cual no rige en el caso.
  • Sirve de apoyo, por analogía, el criterio contenido en la tesis P./J. 118/2005[12], de rubro: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NO PUEDE VÁLIDAMENTE PLANTEARSE LA IMPROCEDENCIA DEL JUICIO POR ACTOS DERIVADOS DE CONSENTIDOS”.
  • Adicionalmente, no se advierte que se exija como requisito de procedencia de la acción de inconstitucionalidad que el porcentaje de los integrantes del órgano legislativo autorizado para ejercerla, deban ser necesariamente legisladores que votaron en contra o disintieron de la mayoría del órgano legislativo emisor de la norma, sino que el artículo 105, fracción II, inciso d), constitucional, únicamente establece como requisito para su procedencia que sea ejercida por el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del órgano legislativo estatal que haya expedido la norma impugnada, por lo que basta que se reúna ese porcentaje para que se pueda promover la acción.
  • Sirve de apoyo, el criterio contenido en la tesis P./J. 20/2001[13], de rubro “ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LOS DIPUTADOS QUE CONFORMEN EL TREINTA Y TRES POR CIENTO DE LA INTEGRACIÓN DE UNA LEGISLATURA ESTATAL TIENEN LEGITIMACIÓN PARA PROMOVERLA, AUN CUANDO NO HUBIERAN VOTADO EN CONTRA DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA”.
  • b) La demanda fue extemporánea. En segundo lugar, el Congreso local señala que la presentación del medio de control es extemporánea porque se tuvo conocimiento de la expedición de las normas combatidas en la sesión pública del Congreso local de ocho de noviembre de dos mil dieciocho, en la cual se expidió el Decreto 2576.
  • El planteamiento es infundado porque el plazo para promover la acción de inconstitucionalidad comienza a correr a partir del día siguiente a la publicación de las normas generales en el correspondiente medio de difusión oficial, de conformidad con el artículo 60 de la Ley Reglamentaria de la materia. Tal criterio ha sido sostenido por este Tribunal Pleno en el criterio número P./J. 2/99, de rubro: “ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PLAZO PARA INTERPONERLA ES A PARTIR DEL DÍA SIGUIENTE DE LA PUBLICACIÓN OFICIAL DE LA NORMA IMPUGNADA.”[14].
  • Por lo tanto, la presentación de la demanda fue oportuna, conforme se razonó en el apartado correspondiente.
  • Dado que no se expusieron causas de improcedencia adicionales y no se advierte de oficio alguna otra, se procede al estudio de los conceptos de invalidez planteados por la minoría parlamentaria del Congreso del Estado de Baja California Sur.

                                                                                                                                  VII.    ESTUDIO DE FONDO

  • En este apartado se examinan los conceptos de invalidez en un orden distinto al que fueron presentados en la demanda.
  • Consecuentemente, el estudio se encuentra dividido de la siguiente manera:

A)  El alcance de la facultad para regular actividades productivas en las áreas naturales protegidas establecidas por el Poder Ejecutivo del Estado de Baja California Sur. Análisis de los artículos 79, fracción XXVII bis y 148, fracción VII bis, primer párrafo de la Constitución local, así como los artículos 3, fracción IV, 5 bis, fracción IX y 100 ter, incisos a) y b), y último párrafo y 100 quater de la Ley local.

  • Los promoventes plantean dos argumentos relacionados con el alcance del Poder Ejecutivo de Baja California Sur para regular actividades productivas en las áreas naturales protegidas sujetas a una categoría de manejo de Zonas de Salvaguarda.
  • En primer lugar, los promoventes argumentan que el Gobernador de Baja California Sur no puede prohibir o condicionar actividades productivas en la entidad federativa a través de la figura de las Zonas de Salvaguarda, porque esto solamente es posible a través del ordenamiento ecológico del territorio, es decir, a través de los programas de ordenamiento ecológico general, regional y local del territorio, los cuales están previstos en los artículos 19 bis, 20, 20 bis 2 y 20 bis 4, de la LGEEPA.
  • En segundo lugar, en un argumento relacionado, los promoventes manifiestan que el artículo 100 ter de la Ley local impugnada es inconstitucional porque la atribución del Ejecutivo local de decretar Zonas de Salvaguarda para limitar cualquier actividad, pues solamente pueden limitar las actividades que tienen competencias para regular.
  • Por último, señalan que la facultad prevista en el artículo 100 ter invade la facultad prevista en el artículo 148 de la LGEEPA en favor de la Federación para establecer zonas intermedias de salvaguardia en los casos en que una industria lleve a cabo actividades altamente riesgosas.
  • Al respecto, los promoventes señalan que el Ejecutivo local solamente puede decretar Zonas de Salvaguarda con el objetivo de evitar la práctica de actividades cuya regulación pertenezca a su esfera de competencias.
  • Los artículos que serán analizados en este apartado literalmente disponen:

Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California Sur

79.- Son facultades y obligaciones del Gobernador:

I a XXVII.- …

XXVII bis.- Decretar por causas de utilidad pública Áreas Naturales Protegidas y Zonas de Salvaguarda Territoriales para la Prevención de la Contaminación, en términos de lo dispuesto en la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección del Ambiente vigente en la Entidad.”

“148.- Son facultades y obligaciones de los Ayuntamientos:

[…]

VII bis.- Incorporar a los planes y programas de desarrollo urbano como uso de suelo de conservación, los decretos de Áreas Naturales Protegidas y de Zonas de Salvaguarda Territoriales para la Prevención de la Contaminación, emitidas por el Gobernador del Estado. “

Ley de Equilibrio Ecológico y Protección del Ambiente del Estado de Baja California Sur

ARTICULO 3.- PARA LOS EFECTOS DE ESTA LEY SE CONSIDERAN DE UTILIDAD PUBLICA:

[…]

IV.- EL ESTABLECIMIENTO DE ZONAS DE SALVAGUARDA TERRITORIALES PARA LA PREVENCION DE LA CONTAMINACION.”

“ARTICULO 5 BIS.-  […]

IX.- EL GOBIERNO DEL ESTADO Y LOS GOBIERNOS MUNICIPALES, IMPLEMENTARAN LAS MEDIDAS LEGALES NECESARIAS PARA ASEGURAR QUE EL REGIMEN DISPUESTO EN EL PRESENTE ARTICULO SE INCORPORE PLENAMENTE, CON CARACTER OBLIGATORIO Y PARA TODOS LOS EFECTOS LEGALES CONSECUENTES, EN LOS PLANES Y PROGRAMAS DE ORDENAMIENTO ECOLOGICO Y DE DESARROLLO URBANO, CONFORME A LA PRESENTE LEY Y A LA LEY EN MATERIA DE DESARROLLO URBANO DEL ESTADO.”

ARTICULO 100 TER.- EL GOBERNADOR DEL ESTADO PODRA DECRETAR POR CAUSAS DE UTILIDAD PUBLICA, ZONAS DE SALVAGUARDA TERRITORIALES PARA LA PREVENCION DE LA CONTAMINACION, CON SUJECION A LO SIGUIENTE:

A).- LOS DECRETOS DEBERAN SER PUBLICADOS EN EL BOLETIN OFICIAL DEL GOBIERNO DEL ESTADO;

B).- SERAN DECRETADAS CON EL OBJETIVO DE EVITAR LA PRACTICA DE CUALQUIER TIPO DE ACTIVIDAD O ACTIVIDADES QUE CAUSEN O PUEDAN CAUSAR CONTAMINACION, DESEQUILIBRIO ECOLOGICO O AFECTAR EL EQUILIBRIO DE LOS ECOSISTEMAS, ATENDIENDO AL PRINCIPIO DE PRECAUCION DEL DERECHO AMBIENTAL, ASI COMO AL PRINCIPIO 15 DE LA DECLARACION DE RIO SOBRE EL MEDIO AMBIENTE Y EL DESARROLLO, DE LA CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS;

[…]

LOS CIUDADANOS, ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL, CAMARAS EMPRESARIALES Y LA SOCIEDAD EN GENERAL DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA SUR, MEDIANTE PETICION ESCRITA, PACIFICA Y RESPETUOSA, ASI COMO EL CONGRESO DEL ESTADO MEDIANTE ACUERDO DEL PLENO, PODRAN SOLICITAR AL GOBERNADOR DEL ESTADO QUE EJERZA SU FACULTAD DE DECRETAR “ZONAS DE SALVAGUARDA TERRITORIALES PARA LA PREVENCION DE LA CONTAMINACION” DE CONFORMIDAD CON LO ESTABLECIDO EN LA PRESENTE LEY.”

“ARTICULO 100 QUATER.- EL ESTABLECIMIENTO DE LAS ZONAS DE SALVAGUARDA TERRITORIALES PARA LA PREVENCION DE LA CONTAMINACION SE LLEVARA A CABO EN EJERCICIO DE LA COMPETENCIA DE LOS GOBIERNOS DEL ESTADO Y DE LOS MUNICIPIOS, DISPUESTA EN LAS FRACCIONES IV Y X DEL ARTICULO 4 Y FRACCIONES I Y XVIII DEL ARTICULO 5 DE LA PRESENTE LEY, PARA PREVENIR Y CONTROLAR LA CONTAMINACION.”

  • La metodología que se utilizará para abordar los conceptos de invalidez es la siguiente. En primer lugar, se define el parámetro de regularidad que resulta aplicable para analizar las competencias de las entidades federativas en materia de protección al ambiente y equilibrio ecológico. Después, se determina que las Zonas de Salvaguarda Territoriales deben ser analizadas como áreas naturales protegidas de carácter estatal. Por último, se define el alcance de las facultades de las entidades federativas para regular actividades productivas en las áreas naturales protegidas de carácter estatal.
  • Así, es conveniente recordar que, tal como ya lo ha reconocido el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación[15], en materia de equilibrio ecológico y protección al ambiente, existen facultades concurrentes entre los tres órdenes de gobierno por mandato del artículo 73, fracción XXIX-G, con excepción de ciertas facultades que están expresamente reservadas a la Federación.

“Artículo 73.- El Congreso tiene facultad: […]

XXIX-G.- Para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de las entidades federativas, de los Municipios y, en su caso, de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico. […]”

“Artículo 124.- Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias.”

  • La Constitución Federal, por una parte, delega en el legislador ordinario la tarea de precisar las atribuciones y la forma de participación de la Federación, las entidades federativas y los municipios en la materia y, por la otra, establece los derechos sustantivos relacionados con el equilibrio ecológico y la protección al medio ambiente, así como los mandatos de optimización y obligaciones dirigidas a las autoridades del Estado mexicano para garantizar estos derechos.
  • En ese sentido, el artículo 4, párrafo quinto de la Constitución Federal, dispone:

Artículo 4o.- […]

Toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar. El Estado garantizará el respeto a este derecho. El daño y deterioro ambiental generará responsabilidad para quien lo provoque en términos de lo dispuesto por la ley. […]”

[Énfasis añadido]

  • A su vez, el artículo 27, párrafo tercero y sexto párrafo, en su parte relativa, establecen lo siguiente:

Artículo 27.- […]

La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; (…)

[…]

En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes, salvo en radiodifusión y telecomunicaciones, que serán otorgadas por el Instituto Federal de Telecomunicaciones. Las normas legales relativas a obras o trabajos de explotación de los minerales y substancias a que se refiere el párrafo cuarto, regularán la ejecución y comprobación de los que se efectúen o deban efectuarse a partir de su vigencia, independientemente de la fecha de otorgamiento de las concesiones, y su inobservancia dará lugar a la cancelación de éstas. El Gobierno Federal tiene la facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas. Las declaratorias correspondientes se harán por el Ejecutivo en los casos y condiciones que las leyes prevean. (…)”.

[Énfasis añadido]

  • De lo anterior se advierte que la Federación, así como las entidades federativas y los municipios, concurren en sus facultades, en el ámbito de sus respectivas competencias, para garantizar el derecho a un medio ambiente sano. Ello incluye, entre otras cosas, la facultad de imponer a la propiedad privada modalidades y regular el aprovechamiento de los recursos naturales para asegurar su conservación, así como el establecimiento de medidas para preservar el equilibrio ecológico.
  • También se advierte del artículo 27 de la Constitución Federal, que el Gobierno Federal tiene la facultad para establecer reservas nacionales y suprimirlas, en los términos que dicte la Ley correspondiente.
  • De lo expuesto podemos deducir que las bases de distribución de competencias se establecen a través de las leyes generales que emite el Congreso en materia de equilibrio ecológico y protección al ambiente. Así lo estableció el Tribunal Pleno en el criterio número P./J. 36/2011 (9a.), de rubro: “PROTECCIÓN AL AMBIENTE Y PRESERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO. ES UNA MATERIA CONCURRENTE POR DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL.”[16].
  • En ese orden de ideas, el artículo 1º, fracción VIII[17] de la LGEEPA establece que ese ordenamiento es reglamentario de las disposiciones de la Constitución Federal en materia de equilibrio ecológico y protección al medio ambiente y tiene por objeto establecer las bases para el ejercicio de las atribuciones que en materia ambiental corresponde a la Federación, las entidades federativas, la Ciudad de México y los Municipios, bajo el citado principio de concurrencia previsto en el artículo 73 fracción XXIX-G de la Constitución Federal.
  • Por tanto, para determinar si las entidades federativas tienen la competencia para prohibir o inhibir la realización de cualquier tipo de actividad productiva en las Zonas de Salvaguarda Territoriales, es necesario revisar el marco de distribución competencial previsto en la LGEEPA, en específico, en lo relativo a las áreas naturales protegidas.
  • En el caso, este Alto Tribunal advierte que las Zonas de Salvaguarda Territoriales son coincidentes con la categoría normativa prevista para las áreas naturales protegidas de carácter estatal en términos de las disposiciones aplicables de la LGEEPA, como a continuación se demostrará.
  • El artículo 7° de la LGEEPA reglamenta la facultad que tienen las entidades federativas para establecer, regular y vigilar áreas naturales protegidas previstas en la legislación local. En la parte relevante, el artículo establece:

“ARTÍCULO 7o.- Corresponden a los Estados, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y las leyes locales en la materia, las siguientes facultades:

[…]

V. El establecimiento, regulación, administración y vigilancia de las áreas naturales protegidas previstas en la legislación local, con la participación de los gobiernos municipales;

[…]”.

  • El artículo 3°, fracción II, de ese ordenamiento ofrece una definición de área natural protegida, en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 3o.- Para los efectos de esta Ley se entiende por: […]

II. Áreas naturales protegidas: Las zonas del territorio nacional y aquéllas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción, en donde los ambientes originales no han sido significativamente alterados por la actividad del ser humano o que requieren ser preservadas y restauradas y están sujetas al régimen previsto en la presente Ley; […]”.

[Énfasis añadido]

  • Por su parte, las áreas naturales protegidas están reguladas, de manera específica, en el Título Segundo, Capítulo I, “De la Biodiversidad”, de la LGEEPA.
  • El artículo 44 de la LGEEPA establece que “Las zonas del territorio nacional y aquellas sobre las que la Nación ejerce soberanía y jurisdicción, en las que los ambientes originales no han sido significativamente alterados por la actividad del ser humano, o que sus ecosistemas y funciones integrales requieren ser preservadas y restauradas, quedarán sujetas al régimen previsto en esta Ley y los demás ordenamientos aplicables.”
  • Además, el artículo 45[18] del mismo ordenamiento desarrolla los objetivosque puede perseguir el establecimiento de las áreas naturales protegidas. Entre otros, menciona los siguientes: a)preservar los ambientes naturales representativos de las diferentes regiones biogeográficas y ecológicas y de los ecosistemas más frágiles, así como sus funciones, para asegurar el equilibrio y la continuidad de los procesos evolutivos y ecológicos, b) asegurar la preservación y el aprovechamiento de los ecosistemas, sus elementos y sus funciones, y c) proteger poblados, vías de comunicación, instalaciones industriales y aprovechamientos agrícolas, mediante zonas forestales en montañas donde se originen torrentes; el ciclo hidrológico en cuencas, así como las demás que tiendan a la protección de elementos circundantes con los que se relacione ecológicamente el área.
  • Por su parte, el artículo 46 establece los tipos de áreas naturales que pueden establecerse en el ordenamiento mexicano, entre los que se encuentran los parques y reservas estatales. En la parte relevante, el artículo establece literalmente lo siguiente:

“ARTICULO 46.- Se consideran áreas naturales protegidas:

[…]

IX. Parques y Reservas Estatales, así como las demás categorías que establezcan las legislaciones locales;

[…]

Para efectos de lo establecido en el presente Capítulo, son de competencia de la Federación las áreas naturales protegidas comprendidas en las fracciones I a VIII y XI anteriormente señaladas.

Los Gobiernos de las entidades federativas, en los términos que señale la legislación local en la materia, podrán establecer parques, reservas de las entidades federativas y demás categorías de manejo que establezca la legislación local en la materia, ya sea que reúnan alguna de las características señaladas en las fracciones I a VIII y XI del presente artículo o que tengan características propias de acuerdo a las particularidades de cada entidad federativa. Dichas áreas naturales protegidas no podrán establecerse en zonas previamente declaradas como áreas naturales protegidas competencia de la federación, salvo que se trate de las señaladas en la fracción VI de este artículo.”

[Énfasis añadido]

  • De lo anterior, podemos desprender las siguientes conclusiones:
  • Las entidades federativas se encuentran facultadas para establecer áreas naturales protegidas en su territorio, sujetándose al régimen previsto en la LGEEPA y las leyes locales en la materia.
  • Un área natural protegida es, entre otras cosas, una zona del territorio cuyo ecosistema y sus funciones requieren ser preservadas y restauradas.
  • Se puede constituir con el objetivo de asegurar la preservación y el aprovechamiento de los ecosistemas y sus funciones, así como para proteger el ciclo hidrológico en cuencas y los elementos circundantes con los que se relacione ecológicamente el área.
  • Los parques y reservas estatales, así como cualquier otra categoría que establezcan las entidades federativas en sus legislaciones, son un tipo de área natural protegida en términos de la LGEEPA.
  • Las entidades federativas pueden establecer áreas naturales protegidas que tengan características propias de acuerdo a las particularidades de cada entidad federativa, o bien, establecer áreas naturales protegidas con las mismas características que las de competencia federal.
  • Existe una clara limitación, en cuanto a que las entidades federativas no pueden estableceráreas naturales protegidas en los territorios dentro de sus estados que hayan sido declarados como áreas naturales protegidas por la Federación, salvo las señaladas en la fracción VI del artículo 46.
  • Ahora es necesario contrastar las normas relevantes de la Ley local que regulan las Zonas de Salvaguarda Territoriales para determinar si éstas son un área natural protegida de carácter estatal, en términos de los artículos 44, 45 y 46 de la LGEEPA. Para ello será necesario estudiar si coinciden en cuanto a su definición, objetivo y tipo.
  • Conforme a la fracción XXXVII, del artículo 2 de la Ley local, las Zonas de Salvaguarda Territoriales son:

ARTICULO 2°.- PARA LOS EFECTOS DE ESTA LEY SE ENTIENDE POR […]

XXXVII.- ZONA DE SALVAGUARDA TERRITORIAL PARA PREVENCION DE LA CONTAMINACION. AQUELLA ZONA DEL TERRITORIO ESTATAL DELIMITADA POR UNA DIVERSIDAD TOPOGRAFICA, EN LA QUE COEXISTEN SUELO, FLORA, FAUNA Y OTROS RECURSOS NATURALES RELACIONADOS CON ESTOS Y EL MEDIO AMBIENTE, COINCIDENTE CON ALGUNA CUENCA O CUENCAS HIDROLOGICAS DONDE EXISTAN APROVECHAMIENTO DEL AGUA PLUVIAL EN SUS DIVERSOS USOS.

[…]”

  • Por su parte, el objetivo por el que se establecen Zonas de Salvaguarda se desprende de la lectura del artículo 100 Ter, inciso b) de la Ley de Equilibrio Ecológico local:

“ARTICULO 100 TER.- EL GOBERNADOR DEL ESTADO PODRA DECRETAR POR CAUSAS DE UTILIDAD PUBLICA, ZONAS DE SALVAGUARDA TERRITORIALES PARA LA PREVENCION DE LA CONTAMINACION, CON SUJECION A LO SIGUIENTE:

[…]

B).- SERAN DECRETADAS CON EL OBJETIVO DE EVITAR LA PRACTICA DE CUALQUIER TIPO DE ACTIVIDAD O ACTIVIDADES QUE CAUSEN O PUEDAN CAUSAR CONTAMINACION, DESEQUILIBRIO ECOLOGICO O AFECTAR EL EQUILIBRIO DE LOS ECOSISTEMAS, ATENDIENDO AL PRINCIPIO DE PRECAUCION DEL DERECHO AMBIENTAL, ASI COMO AL PRINCIPIO 15 DE LA DECLARACION DE RIO SOBRE EL MEDIO AMBIENTE Y EL DESARROLLO, DE LA CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS;

[…]”.

[Énfasis añadido]

  • Se desprende de los artículos transcritos que las Zonas de Salvaguarda coinciden mayormente con la definición y los objetivos que persiguen las áreas naturales protegidas, de acuerdo a la regulación de éstas que prevé la LGEEPA, que es una de las normas que integra nuestro parámetro de control en lo referente al marco competencial en la materia.
  • Lo anterior, porque al interpretar los artículos 2, fracción XXXVII y 100 Ter, inciso b), de la Ley local se extrae que las Zonas de Salvaguarda tienen como objetivo prevenir la contaminación o desequilibrio ecológico de los ecosistemas en los que existan cuencas hidrológicas donde haya aprovechamiento de aguas pluviales. En otras palabras, se establecen con el fin de proteger una función de los ecosistemas que existen en las cuencas hidrológicas. Por ello, es dable concluir que las Zonas de Salvaguarda deben de ser analizadas como un área natural protegida de carácter estatal a las que refiere el artículo 46, fracción IX de la LGEEPA[19].
  • Por esta razón, se debe desestimar el argumento hecho valer por los promoventes respecto a que el artículo 100 ter, inciso b), invade la facultad prevista en el artículo 148 de la LGEEPA en favor de la Federación para establecer zonas intermedias de salvaguarda. Este artículo establece:

ARTICULO 148.- Cuando para garantizar la seguridad de los vecinos de una industria que lleve a cabo actividades altamente riesgosas, sea necesario establecer una zona intermedia de salvaguarda, el Gobierno Federal podrá, mediante declaratoria, establecer restricciones a los usos urbanos que pudieran ocasionar riesgos para la población. La Secretaría promoverá, ante las autoridades locales competentes, que los planes o programas de desarrollo urbano establezcan que en dichas zonas no se permitirán los usos habitacionales, comerciales u otros que pongan en riesgo a la población.”

  • Del análisis hecho de la regulación de las Zonas de Salvaguarda Territoriales hasta este punto, resulta claro que no existe una invasión a la esfera de competencias de la Federación para decretar una zona intermedia de salvaguarda, o bien, que impida la coordinación entre los órdenes de gobierno respecto a los planes o programas de desarrollo urbano.
  • Por el contrario, la figura que se está analizando, en términos de la LGEEPA, se trata de un área natural protegida de jurisdicción estatal, que persigue objetivos distintos a las zonas intermedias de salvaguarda, a saber, los servicios ambientales que proporcionan las cuencas hidrológicas. Por su parte, las zonas intermedias de salvaguarda, que no están catalogadas como áreas naturales protegidas federales, forman parte de la regulación ambiental de los asentamientos humanos y se refiere a una zona que se establece alrededor de un lugar donde se llevan a cabo actividades altamente riesgosas en las que no se pueden establecer ciertos usos de suelo que pondrían en riesgo a la población por su cercanía con la actividad altamente peligrosa[20].
  • Así, del análisis en abstracto de ambas figuras, no se advierte alguna posible contradicción o invasión competencial entre la regulación local y la facultad concedida al Ejecutivo Federal en el artículo 148 de la LGEEPA. Además, dado que las figuras reguladas son enteramente distintas en cuanto a su definición y objetivo, la similitud en su denominación no da pie a suponer que el legislador local tenía la intención de asumir la regulación de una figura reservada a la Federación y sus competencias exclusivas en materia de actividades altamente riesgosas.
  • Luego, continuando con el análisis anunciado al inicio de este apartado, se debe determinar si en el ejercicio de la facultad de establecer áreas naturales protegidas de carácter estatal, las entidades federativas son competentes para prohibir cualquier tipo de actividad productiva dentro de la zona que abarque el área o si, al hacerlo, invaden alguna competencia de carácter federal.
  • En primer lugar, es pertinente hacer un breve estudio sobre la evolución que la facultad para establecer áreas naturales protegidas de carácter estatal ha tenido en nuestra legislación.
  • El proceso de reformas del artículo 46 de la LGEEPA[21] confirma que ha habido un proceso continuo de descentralización en la facultad que nos ocupa, pues da cuenta de que existió una clara tendencia para fortalecer el régimen interno de las entidades federativas para establecer áreas naturales protegidas con el objetivo de aumentar la zona territorial del país protegida por cualquiera de los tres niveles de gobierno.
  • Existen dos momentos relevantes en la reforma al citado artículo que explican la intención del legislador sobre la facultad de establecer áreas naturales protegidas.
  • Exposición de motivos de la Cámara de Diputados sobre el Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, publicada el trece de diciembre de mil novecientos noventa y seis en el Diario Oficial de la Federación.
  • Previamente a la reforma del año de mil novecientos noventa y seis, las entidades federativas tenían las mismas facultades que los municipios en materia de áreas naturales protegidas y estaba limitada al establecimiento de parques urbanos y zonas sujetas a conservación ecológica. Las primeras debían ser establecidas en “centros de población para obtener y preservar el equilibrio en los ecosistemas urbanos industriales”; las segundas, debían ser establecidas en “zonas circunvecinas a los asentamientos humanos, en las que existan uno o más ecosistemas en buen estado de conservación”.
  • La reforma de mil novecientos noventa y seis tuvo como uno de sus propósitos modificar la facultad que analizamos para que las entidades federativas pudieran establecer áreas naturales protegidas de acuerdo a sus intereses y necesidades. Sin embargo, esta facultad se limitó a dos tipos de áreas naturales protegidas que ya se encontraban previstas en la Ley General del Equilibrio Ecológico para la Federación: los parques y reservas. En ese sentido, las entidades federativas solamente podían establecer áreas naturales protegidas en el territorio de sus estados con características similares a aquellas que la legislación federal requería para establecer reservas de la biósfera y parques nacionales. En otras palabras, la intención del legislador federal era que los parques y reservas estatales replicaran, dentro de los territorios de las entidades federativas, las categorías de manejo previstas para las reservas de la biósfera y los parques nacionales. En palabras de la Exposición de Motivos de la iniciativa que dio lugar a la reforma que se comenta:

“Es pertinente señalar que, de conformidad con la iniciativa, se faculta a los gobiernos de los estados o del Distrito Federal para que establezcan, de acuerdo con sus intereses y necesidades, parques y reservas estatales que respondan a la definición de la LGEEPA de parques nacionales y reservas de la biosfera, cuando se trate de áreas de relevancia a nivel de la entidad federativa de que se trate.”

  • Exposición de motivos de la Cámara de Diputados y Dictamen sobre el Decreto que reforma y adicionan diversas disposiciones de la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, publicada el cinco de julio de dos mil siete en el Diario Oficial de la Federación.
  • Posteriormente, en el año dos mil siete se modificó la fracción IX y el tercer párrafo del artículo 46. El objetivo principal de la modificación fue dotar de una mayor libertad a las entidades federativas para establecer categorías de manejo distintas a las que están previstas en la LGEEPA, reconociendo la amplitud de la facultad que confiere el artículo 7°, fracción V[22], de esa Ley General en favor de las entidades federativas para constituir áreas naturales protegidas. Así, conforme al Dictamen realizado por la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales de la Cámara de Diputados:

“La propuesta de modificación del tercer párrafo del artículo 46 es procedente ya que los gobiernos de los estados y los ayuntamientos tienen la facultad de establecer, regular, administrar y vigilar, dentro de su jurisdicción, áreas naturales protegidas y zonas de preservación ecológicas de los centros de población, respectivamente.

Lo importante de esta reforma es que actualmente la Ley sólo permite que se establezcan reservas estatales análogas a las reservas de la biosfera y parques nacionales, siendo esta disposición limitativa a la amplitud de la facultad expresa en el artículo 7 fracción V de la LGEEPA. En este sentido se propone modificar la fracción IX para que se refiera no solamente a las ya establecidas en ela (sic) fracción correspondiente sino que también las demás categorías de áreas naturales protegidas a las que establezcan las legislaciones locales., (sic) en virtud que las leyes locales no sólo establecen estos dos tipos de reservas señaladas en la ley vigente sino que, atendiendo a su facultad general de establecer áreas naturales protegidas, estas reconocen otros tipos de áreas, por ejemplo en Guerrero existen los monumentos naturales estatales; en Colima están los bosques naturales, corredores biológicos, zonas de protección hidrológica y ecológica, zonas ecológicas y culturales, refugios de vida silvestre y reservas ecológicas comunitarias; y en este sentido se aprueba la reforma al artículo 46 propuesta en la iniciativa.”

[Énfasis añadido]

  • El propósito de la reforma fue reconocer las amplias facultades que las entidades federativas gozan en materia de establecimiento de áreas naturales protegidas, que no están limitadas al catálogo de categorías que contempla la LGEEPA, sino que, por el contrario, pueden establecer diversas áreas naturales dependiendo de las necesidades y particularidades de cada entidad federativa.
  • Así, es posible desprender de las anteriores reformas al texto vigente que ha habido una clara tendencia en reconocerles una amplia libertad configurativa a las legislaturas locales para que establezcan las áreas naturales que resuelvan de mejor manera sus necesidades de asegurar la preservación y el aprovechamiento de los elementos y funciones de los ecosistemas presentes en cada entidad federativa.
  • Ahora bien, teniendo en cuenta la amplia libertad configurativa de las entidades federativas en esta materia, a continuación se analizarán los dos argumentos restantes planteados en el concepto de invalidez: a) que la prohibición o condicionamiento de actividades productivas solamente puede realizarse a través del ordenamiento ecológico del territorio y b) que la entidad federativa solamente podría prohibir o condicionar actividades que sea competente para regular.
  • Sobre el primer argumento, este Tribunal Pleno reconoce que el ordenamiento ecológico del territorio es el instrumento de política ambiental cuyo objeto es establecer, regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas[23]. Sin embargo, de ello no se sigue que, en los programas de manejo, que son el instrumento de planeación y regulación de las áreas naturales protegidas, no pueda regularse el tipo de actividades que están permitidas dentro de ellas en concordancia con el uso del suelo en donde se establezca el área natural protegida. En principio, ambos instrumentos son complementarios y deben de guardar coherencia.
  • Cuando se establece un área natural protegida, ya sea de carácter estatal o federal, éstas deben estar en armonía con el programa de ordenamiento ecológico del territorio correspondiente, si es que éste existe. De esa manera, si en el ordenamiento ecológico de una entidad federativa observamos que una parte del territorio se ha clasificado como suelo de conservación, lo congruente es que ahí encontremos áreas naturales protegidas. De la misma forma, en los programas de manejo de las áreas naturales protegidas de un territorio encontraremos que las actividades permitidas son congruentes con el uso del suelo que esté previsto en el ordenamiento ecológico territorial.
  • Esto no quiere decir que para el establecimiento de un área natural protegida sea necesario que exista un programa de ordenamiento ecológico del territorio, pero sí quiere decir que ambos instrumentos no son excluyentes en la regulación de las actividades productivas de una entidad federativa. Lejos de ello, debe verificarse que entre los programas de ordenamiento ecológico y las áreas naturales protegidas existan criterios de congruencia, coordinación y ajuste.
  • En ese sentido, este Alto Tribunal advierte que la regulación prevista en los artículos 148, fracción VII bis, primer párrafo de la Constitución local[24] y 5 bis, fracción IX de la Ley local[25] tiene la finalidad de cumplir con los principios de planeación en materia de ordenamiento ecológico del territorio sobre congruencia, coordinación y ajuste. Los artículos en concreto disponen, respectivamente, una obligación a cargo de las autoridades locales para que incorporen el régimen de las Zonas de Salvaguarda Territoriales a los planes y programas de ordenamiento ecológico y de desarrollo urbano de la entidad federativa.
  • La obligación es conforme a las bases de distribución competencial en la materia, en tanto que la LGEEPA obliga que los ordenamientos ecológicos contemplen las áreas naturales protegidas y sus programas de manejo en los territorios respectivos. Así, el artículo 19 de ese ordenamiento señala:

ARTÍCULO 19.- En la formulación del ordenamiento ecológico se deberán considerar los siguientes criterios: […]

VI. Las modalidades que de conformidad con la presente Ley, establezcan los decretos por los que se constituyan las áreas naturales protegidas, así como las demás disposiciones previstas en el programa de manejo respectivo, en su caso. […]”.

  1. Por las razones señaladas, este Alto Tribunal estima que el argumento analizado es infundado porque en las categorías de manejo se puede pormenorizar sobre las actividades que logran llevarse a cabo dentro del territorio lo cual, en principio, deberá ser congruente y deberá ajustarse a lo previsto en los programas de ordenamiento ecológico del territorio que, en su caso, estén vigentes en la entidad federativa.
  2. En relación con el segundo argumento, este Tribunal Pleno considera que también es infundado, porque las entidades federativas pueden válidamente prohibir cualquier tipo de actividades económicas o productivas en las áreas naturales protegidas de su competencia, atendiendo al objetivo de conservación para el cual fueron establecidas.
  3. Es importante hacer notar que las áreas naturales protegidas no son uniformes y el régimen a los que se les sujeta depende, principalmente, de los objetivos específicos de conservación que se persiguen al establecerla. El punto clave es que la categoría de manejo que se elija sea la adecuada para conseguir esos objetivos[26].
  4. Tal como vimos en el estudio hecho al inicio de este apartado, el legislador federal entendió que la variedad de situaciones que se viven en las distintas regiones del país no podía encasillarse en unas pocas alternativas de gestión de áreas protegidas. El éxito de la conservación depende, en buena medida, de ajustar las modalidades de gestión alas características y necesidadesde la situación que enfrente cada entidad federativa. Con eso en mente, es claro que se pueden establecer categorías de manejo que sean más o menos restrictivas respecto de las actividades económicas que pueden realizarse en ellas, atendiendo a factores como sus elementos biológicos, físicos y socioeconómicos.
  5. Como se estableció previamente, un objetivo que pueden perseguir las áreas naturales protegidas, y que se desprende de la propia definición que ofrece la LGEEPA, es la preservación de los ecosistemas y sus funciones integrales.
  6. La función de un ecosistema se refiere a la interacción de los componentes vivos (o bióticos) de un ecosistema, con otros que pueden ser la luz solar, el agua, el aire, los minerales y los nutrientes. Tales interacciones son la base para el funcionamiento de un ecosistema que, conjuntamente con las funciones de otros ecosistemas, proveen los servicios medioambientales de los cuales depende la vida sobre la Tierra. Algunos servicios medioambientales de carácter fundamental son, precisamente, los ciclos hidrológicos del agua y la formación de suelos. La LGEEPA, en su artículo 3, fracción XXXVI, define así los servicios ambientales:

“[…]

XXXVI. Servicios ambientales: los beneficios tangibles e intangibles, generados por los ecosistemas, necesarios para la supervivencia del sistema natural y biológico en su conjunto, y para que proporcionen beneficios al ser humano;

[…]”.

  1. En el caso, se advierte que el objetivo de las áreas naturales protegidas de carácter estatal denominadas Zonas de Salvaguarda Territoriales es proteger el ecosistema y los ambientes naturales de las cuencas hidrográficas que tengan como característica principal el aprovechamiento de aguas pluviales para sus diferentes usos. Es decir, se establecen con la finalidad de proteger servicios medioambientales de alto valor que, en última instancia, se traducen en el aprovisionamiento de agua para grupos humanos.
  2. En ese sentido, resulta congruente con los objetivos de las Zonas de Salvaguarda Territoriales prohibir actividades de tipo extractivo o que tengan la capacidad de modificar las características o condiciones naturales originales, especialmente si son industrias con la capacidad de contaminar los suelos por los que se infiltra el agua, o bien, que al descargar ciertas sustancias puedan contaminar los cuerpos en los que se deposita el agua de origen pluvial. Por el contrario, tolerar el establecimiento de ciertas industrias o actividades en este tipo de áreas naturales protegidas, podría socavar el objetivo para el que fueron creadas, con independencia del orden del gobierno al cual competa la regulación específica de las actividades.
  3. En conclusión, este Alto Tribunal no encuentra una restricción competencial de las entidades federativas respecto el tipo de actividades que pueden limitar o prohibir en las áreas naturales protegidas de su jurisdicción. Por el contrario, resulta coherente con la regulación de áreas naturales protegidas que las entidades puedan prohibir actividades económicas determinadas que tengan el potencial de interferir en los procesos naturales de los ecosistemas que se pretenden conservar y que pueden afectar de manera irreversible un servicio ambiental de gran valor para los grupos humanos, como el ciclo hidrológico y la formación de suelos.
  4. Sin embargo, se subraya que solamente pueden limitar o prohibir el tipo de actividades que pueden desarrollarse en su territorio, a partir de las facultades que tienen constitucionalmente asignadas, como lo es la regulación del uso del suelo a través de los programas de ordenamiento ecológico que son de su competencia, o los programas de manejo de las áreas naturales protegidas de su jurisdicción, lo cual no debe ser confundido como una facultad para regular esas actividades en sí mismas.
  5. Por último, en este estudio sobre la constitucionalidad de la facultad del Ejecutivo local para decretar Zonas de Salvaguarda Territoriales se analizará el artículo 100 quater que se transcribe para fácil referencia:

“ARTICULO 100 QUATER.- EL ESTABLECIMIENTO DE LAS ZONAS DE SALVAGUARDA TERRITORIALES PARA LA PREVENCION DE LA CONTAMINACION SE LLEVARA A CABO EN EJERCICIO DE LA COMPETENCIA DE LOS GOBIERNOS DEL ESTADO Y DE LOS MUNICIPIOS, DISPUESTA EN LAS FRACCIONES IV Y X DEL ARTICULO 4 Y FRACCIONES I Y XVIII DEL ARTICULO 5 DE LA PRESENTE LEY, PARA PREVENIR Y CONTROLAR LA CONTAMINACION.”

  1. El artículo impugnado establece el fundamento a partir del cual el Gobierno de la entidad federativa tiene competencia para establecer Zonas de Salvaguarda Territoriales. Aunque no son materia del estudio de esta acción de inconstitucionalidad, es pertinente transcribir el texto de los artículos 4, fracciones IV y X, así como 5, fracciones I y XVIII, para poder dotar de contenido a la norma impugnada. Dichos artículos disponen literalmente:

ARTICULO 4.- CORRESPONDE AL GOBIERNO DEL ESTADO:

IV.- LLEVAR A CABO LAS ACCIONES QUE SEAN NECESARIAS PARA PRESERVAR Y RESTAURAR EL EQUILIBRIO ECOLOGICO, ASI COMO PARA PROTEGER Y MEJORAR EL AMBIENTE EN RELACION CON LOS BIENES Y ZONAS SUJETOS A COMPETENCIA ESTATAL, SALVO EL CASO DE ASUNTOS QUE SEAN DE LA COMPETENCIA EXCLUSIVA DE LA FEDERACION O DE LOS MUNICIPIOS DE ACUERDO CON LA LEY GENERAL DEL EQUILIBRIO ECOLOGICO Y PROTECCION AL AMBIENTE, ESTA Y OTRAS LEYES APLICABLES. […]

X.- LA PREVENCION Y CONTROL DE LA CONTAMINACION DE AGUAS FEDERALES ASIGNADAS O CONCESIONADAS AL GOBIERNO DEL ESTADO PARA LA PRESTACION DE SERVICIOS PUBLICOS, DE ACUERDO A LOS PARAMETROS DE LAS NORMAS TECNICAS ESTABLECIDAS, ASI COMO REGULAR EL APROVECHAMIENTO RACIONAL DE AGUAS DE JURISDICCION ESTATAL.”

ARTICULO 5.- CORRESPONDE A LOS GOBIERNOS MUNICIPALES CON EL CONCURSO, SEGUN EL CASO, DEL GOBIERNO DEL ESTADO, DENTRO DE SUS RESPECTIVAS CIRCUNSCRIPCIONES TERRITORIALES:

I.- LLEVAR A CABO LAS ACCIONES QUE SEAN NECESARIAS PARA PRESERVAR Y RESTAURAR EL EQUILIBRIO ECOLOGICO Y LA PROTECCION DEL MEDIO AMBIENTE, SALVO QUE SE TRATE DE CASOS DE COMPETENCIA EXPRESA Y EXCLUSIVA DEL ESTADO O DE LA FEDERACION. […]

XVIII.- PREVENIR Y CONTROLAR LA CONTAMINACION DE AGUAS FEDERALES QUE TENGAN ASIGNADAS O CONCESIONADAS PARA LA PRESTACION DE SERVICIOS PUBLICOS Y DE LAS QUE SE DESCARGUEN EN LAS REDES DE ALCANTARILLADO DE LOS CENTROS DE POBLACION, SIN PERJUICIO DE LAS FACULTADES DE LA FEDERACION EN MATERIA DE TRATAMIENTO, DESCARGA, INFILTRACION Y REUSO DE AGUAS RESIDUALES, CONFORME A LAS DISPOSICIONES LEGALES EN LA MATERIA. […]”

[Énfasis añadido]

  1. Al respecto, este Tribunal Pleno no advierte que el artículo impugnado invada alguna competencia federal. Por el contrario, el artículo impugnado establece que la constitución de Zonas de Salvaguarda Territoriales deberá observar el ámbito competencial de los tres órdenes de gobierno, específicamente respetando la distribución competencial en cuanto a bienes, zonas y aguas asignadas a cada orden de gobierno.
  2. Por tanto, lo procedente es declarar infundados los conceptos de invalidez y, en consecuencia, reconocer la validez de los artículos 79, fracción XXVII bis y 148, fracción VII bis, párrafo primero, de la Constitución Política del Estado de Baja California Sur, así como de los artículos 3, fracción IV, 5 bis, fracción IX, 100 ter, incisos a) y b), y último párrafo y 100 quater de la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección del Ambiente de la entidad federativa.

B)  La regulación de las Zonas de Salvaguarda Territoriales no contraviene la prohibición de establecer áreas naturales protegidas en territorios de jurisdicción federal. Impugnación de los artículos 2, fracción XXXVII y artículo 100 ter, inciso c) de la Ley local.

  1. Los promoventes argumentan, en síntesis, que las Zonas de Salvaguarda Territoriales invaden el ámbito competencial de la Federación porque contravienen la prohibición contenida en el artículo 46 de la LGEEPA que les impide a las entidades federativas establecer áreas naturales protegidas en territorios donde ya existan otras de jurisdicción federal.
  2. De acuerdo a los promoventes, las Zonas de Salvaguarda Territoriales entran en conflicto con una categoría de manejo prevista en la fracción VI del artículo 46 de la LGEEPA[27], denominada áreas de protección de recursos naturales porque ambas se establecen en territorios que son coincidentes con cuencas hidrográficas, y tienen como objetivo preservar y proteger las cuencas y los elementos naturales relacionados con éstas.
  3. Tomando en consideración el marco de distribución de competencias señalado en el apartado anterior, es necesario revisar las bases establecidas en la LGEEPA para determinar dos cosas: a) si las entidades federativas pueden establecer áreas naturales de su jurisdicción con los mismos objetivos y características que las de jurisdicción federal y b) si la regulación en concreto vulnera la prohibición de establecer áreas naturales protegidas en el mismo territorio donde ya esté establecida un área natural protegida de jurisdicción federal.
  4. Los artículos que serán analizados en este apartado establecen literalmente:

ARTICULO 2°.- PARA LOS EFECTOS DE ESTA LEY SE ENTIENDE POR:

[…]

XXXVII.- ZONA DE SALVAGUARDA TERRITORIAL PARA PREVENCION DE LA CONTAMINACION. AQUELLA ZONA DEL TERRITORIO ESTATAL DELIMITADA POR UNA DIVERSIDAD TOPOGRAFICA, EN LA QUE COEXISTEN SUELO, FLORA, FAUNA Y OTROS RECURSOS NATURALES RELACIONADOS CON ESTOS Y EL MEDIO AMBIENTE, COINCIDENTE CON ALGUNA CUENCA O CUENCAS HIDROLOGICAS DONDE EXISTAN APROVECHAMIENTO DEL AGUA PLUVIAL EN SUS DIVERSOS USOS”

“ARTICULO 100 TER.- EL GOBERNADOR DEL ESTADO PODRA DECRETAR POR CAUSAS DE UTILIDAD PUBLICA, ZONAS DE SALVAGUARDA TERRITORIALES PARA LA PREVENCION DE LA CONTAMINACION, CON SUJECION A LO SIGUIENTE:

[…]

C).- LAS ZONAS DE SALVAGUARDA TERRITORIALES PARA LA PREVENCION DE LA CONTAMINACION QUE SE CONSTITUYAN SERAN COINCIDENTES EN SU DELIMITACION CON LAS CUENCAS HIDROLOGICAS YA ESTABLECIDAS GEOGRAFICAMENTE POR LA COMISION NACIONAL DEL AGUA Y QUE TENGAN COMO CARACTERISTICA EL APROVECHAMIENTO DE AGUA PLUVIAL PARA DIFERENTES USOS. […]”.

[Énfasis añadido]

  1. Por su parte, la prohibición que los promoventes alegan que se vulnera la competencia de la Federación se encuentra en el artículo 46 de la LGEEPA que, en la parte relevante, dispone:

“ARTICULO 46.- Se consideran áreas naturales protegidas:

[…]

VI. Áreas de protección de recursos naturales;

[…]

IX. Parques y Reservas Estatales, así como las demás categorías que establezcan las legislaciones locales;

[…]

Los Gobiernos de las entidades federativas, en los términos que señale la legislación local en la materia, podrán establecer parques, reservas de las entidades federativas y demás categorías de manejo que establezca la legislación local en la materia, ya sea que reúnan alguna de las características señaladas en las fracciones I a VIII y XI del presente artículo o que tengan características propias de acuerdo a las particularidades de cada entidad federativa. Dichas áreas naturales protegidas no podrán establecerse en zonas previamente declaradas como áreas naturales protegidas competencia de la federación, salvo que se trate de las señaladas en la fracción VI de este artículo. […]”

[Énfasis añadido]

  1. Las áreas de protección de recursos naturalesestán reguladas en el artículo 53 del mismo ordenamiento, que dispone:

 “ARTICULO 53.- Las áreas de protección de recursos naturales, son aquellas destinadas a la preservación y protección del suelo, las cuencas hidrográficas, las aguas y en general los recursos naturales localizados en terrenos forestales de aptitud preferentemente forestal, siempre que dichas áreas no queden comprendidas en otra de las categorías previstas en el artículo 46 de esta Ley. […]”.

[Énfasis añadido]

  1. Este Tribunal Pleno considera que el concepto de invalidez es infundadoporque las áreas naturales protegidas que las entidades federativas están facultadas para decretar pueden coincidir en sus objetivos y características con las áreas naturales de carácter federal, sin que ello contravenga el marco de distribución de competencias previsto en la LGEEPA, conforme al artículo 73, fracción XXIX-G, 27 y 124 de la Constitución Federal.
  2. El artículo 46, tercer párrafo[28], de la LGEEPA dispone que las entidades federativas pueden establecer áreas naturales protegidas,que reúnan las características señaladas en las fracciones I a VIII y XI de ese artículo o que tengan características propias de acuerdo a las particularidades de cada entidad federativa.
  3. De lo anterior es posible desprender que, con independencia de la libertad configurativa con la que cuentan en esta materia las entidades federativas, también pueden establecer áreas naturales protegidas y compartan algunas o todas las características de las áreas de jurisdicción federal.
  4. En el caso, las áreas de protección de recursos naturales están previstas en la fracción VI del artículo 46, por lo que, en principio, las entidades federativas pueden establecer áreas naturales protegidas con las características de las áreas de protección de recursos naturales.
  5. Por lo tanto, aun cuando las Zonas de Salvaguarda Territoriales y las áreas de protección de recursos naturales coinciden en que ambas se establecen en cuencas hidrológicas y con similares objetivos de conservación, la norma impugnada no vulnera la esfera de competencias de la Federación.
  6. Por otra parte, no se advierte que la regulación prevista en el artículo 100 ter, inciso c) de la Ley local dé lugar a interpretar que las referidas Zonas de Salvaguarda puedan o deban establecerse en territorios que previamente hubieran sido declaradas áreas naturales protegidas de competencia federal, simplemente porque no se replicó en la legislación local la prohibición prevista en el artículo 46 de la LGEEPA.
  7. Esto es, las entidades federativas no tienen la obligación de reproducir en sus legislaciones las normas previstas en leyes generales de carácter federal porque ambas pertenecen a un mismo ordenamiento jurídico que debe interpretarse de manera armónica y sistemática. En ese sentido, la invalidez de las normas por su contenido debe derivar de una contradicción material o formal entre el contenido de una, respecto de la otra, pero no por la falta de reproducción de las normas federales en las locales.
  8. Por último, si bien es cierto que las entidades federativas no pueden, en principio, establecer áreas naturales protegidas en zonas que hubieran sido declaradas previamente como tales por la Federación, el artículo 46, tercer párrafo, establece una excepción a ese supuesto, precisamente relacionado con las áreas de protección de recursos naturales.
  9. La citada disposición establece que las áreas naturales protegidas de carácter de jurisdicción estatal no podrán establecerse en zonas previamente declaradas como áreas naturales protegidas competencia de la federación, salvo que se trate de las señaladas en la fracción VI del mismo artículo 46, esto es, que se trate de áreas de protección de recursos naturales.
  10. Interpretada en sentido contrario, la disposición prevé que los gobiernos de las entidades federativas pueden establecer áreas naturales protegidas estatales en su territorio, incluyendo aquellas zonas que hubieran sido declaradas como áreas de protección de recursos naturales por la Federación.
  11. Un análisis detallado de las áreas de protección de recursos naturales, nos lleva a encontrar una marcada similitud entre éstas y las Zonas de Salvaguarda Territoriales pues, el artículo 53 de la LGEEPA las define de la siguiente manera:

“ARTICULO 53.- Las áreas de protección de recursos naturales, son aquellas destinadas a la preservación y protección del suelo, las cuencas hidrográficas, las aguas y en general los recursos naturales localizados en terrenos forestales de aptitud preferentemente forestal, siempre que dichas áreas no queden comprendidas en otra de las categorías previstas en el artículo 46 de esta Ley.

Se consideran dentro de esta categoría las reservas y zonas forestales, las zonas de protección de ríos, lagos, lagunas, manantiales y demás cuerpos considerados aguas nacionales, particularmente cuando éstos se destinen al abastecimiento de agua para el servicio de las poblaciones.

En las áreas de protección de recursos naturales sólo podrán realizarse actividades relacionadas con la preservación, protección y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales en ellas comprendidos, así como con la investigación, recreación, turismo y educación ecológica, de conformidad con lo que disponga el decreto que las establezca, el programa de manejo respectivo y las demás disposiciones jurídicas aplicables.”

[Énfasis añadido]

  1. Así, el hecho de que la entidad federativa haya regulado un área natural protegida de jurisdicción estatal para establecerse en cuencas hidrográficas que, además, tiene como un objetivo principal preservar sus servicios ambientales, tales como el aprovechamiento de agua pluvial, no sólo no va en contra de la prohibición contenida en el artículo 46 de la LGEEPA, sino que incluso actualiza el supuesto de excepción a esa prohibición, previsto en el mismo artículo, por su similitud con la definición y objetivo de las áreas de protección de recursos naturales.
  2. Por lo expuesto, lo procedente es calificar como infundado el concepto de invalidez analizadoy, en consecuencia, reconocer la validez de los artículos 2, fracción XXXVII y 100 ter, inciso c) de la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección del Ambiente de Baja California Sur.

C)  La validez del régimen de descargas en las Zonas de Salvaguarda Territoriales. Impugnación de los artículos 148, fracción VII bis, párrafo segundo de la Constitución local, así como los artículos 2, fracciones X bis, XX bis y XXXIII bis, 5 bis (excepto la fracción IX), 57, párrafo segundo y 60 bis de la Ley local.

  1. Los promoventes señalan que en el Decreto impugnado se regulan dos cuestiones que son competencia de la Federación: a) la regulación de la utilización de residuos peligrosos y b) las descargas de aguas o infiltraciones que contengan contaminantes. Desde su perspectiva, ambos ámbitos de regulación son competencia exclusiva de la Federación.
  2. Respecto de los artículos relacionados con el manejo de residuos peligrosos, los promoventes identifican que esa regulación incide en la facultad de la Federación de regular las actividades altamente riesgosas conforme a lo dispuesto por la LGEEPA.
  3. Los promoventes señalan que las actividades altamente riesgosas son de exclusiva competencia federal conforme al artículo 5°, fracción VI, y 146 de la LGEEPA, en relación con el artículo primero del “Acuerdo por el que las Secretarías de Gobernación y Desarrollo Urbano y Ecología, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 5°, fracción X y 146 de la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente; 27 fracción XXXII y 37 fracciones XVI y XVII de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, expide el primer listado de las actividades altamente riesgosas” que define como actividades altamente riesgosas el “manejo de sustancias peligrosas en su volumen igual o superior a la cantidad del reporte”.
  4. Además, señalan que en el artículo 2° se establece una definición de los conceptos de “Descarga de materiales Peligrosos, Material Peligroso, Sustancia Peligrosa” en la Ley local. Desde su punto de vista, las anteriores definiciones sirven como base de la facultad de la entidad federativa para decretar Zonas de Salvaguarda Territoriales.
  5. En conclusión, los promoventes señalan que dos leyes no pueden definir el mismo concepto de manera distinta, y debe prevalecer la definición prevista en la LGEEPA para regir los conceptos de referencia, los cuales deberán de servir de base para fijar los límites a las competencias de la Federación, las entidades federativas y los municipios.
  6. Por su parte, respecto de los artículos relativos a las descargas y filtraciones de agua, los promoventes estiman que son inconstitucionales las reformas a los artículos 5 bis, 57, párrafo segundo y 60 bis de la Ley local, por contravenir el artículo 27 de la Constitución Federal porque los artículos establecen un régimen relativo a las descargas, infiltraciones o la acumulación en el suelo de sustancias contaminantes que pueden realizarse en las Zonas de Salvaguarda, incluidas aquellas sustancias que contengan sustancias con materiales peligrosos. Lo anterior, en virtud de que las aguas nacionales, así como su aprovechamiento, extracción y los permisos de descargas en aguas que tienen ese carácter, son de competencia federal.
  7. Asimismo, señalan que la Ley de Aguas Nacionales establece que el Ejecutivo Federal promoverá la coordinación de las acciones con los gobiernos de las entidades federativas y los municipios, conformando Consejos de Cuenca, que serán los encargados del control de la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales del subsuelo y superficiales.
  8. Argumentan que, conforme a la misma ley, le corresponde al Ejecutivo emitir los decretos para el establecimiento, modificación o supresión de zonas reglamentadas que requieren un manejo específico para garantizar la sustentabilidad hidrológica o cuando se comprometa la sustentabilidad de los ecosistemas vitales en áreas determinadas en acuíferos, cuencas hidrológicas, o regiones hidrológicas.
  9. Además, estiman que los argumentos impactan directamente lo dispuesto por los artículos 148, fracción VII bis, párrafo segundo de la Constitución local, así como los artículos 2, fracciones X bis, XX bis y XXXIII bis de la Ley local impugnada porque también regulan cuestiones relacionadas con sustancias y materiales peligrosos.
  10. En ese sentido, las preguntas constitucionales que debe responder el Pleno de este Tribunal son: a) si las normas que establecen un sistema sobre la regulación de descargas de sustancias peligrosas utilizando como base una definición propia del significado de materiales, sustancias o descargas peligrosas, invaden la facultad de la Federación para identificar y definir las características de esos materiales y b) si el régimen sobre descargas en las Zonas de Salvaguarda vulnera la competencia de la Federación para reglamentar el uso, aprovechamiento o extracción de las aguas que son propiedad de la Nación.

C.1 Regulación sobre cuestiones relacionadas con materiales o sustancias peligrosas

  1. En este apartado se dará respuesta a la primera pregunta, es decir, se analizará si las normas que establecen un sistema sobre la regulación de descargas de sustancias peligrosas utilizando como base una definición propia del significado de materiales, sustancias o descargas peligrosas, invaden la facultad de la Federación para identificar y definir las características de esos materiales.
  2. En ese sentido, las normas que se analizaran en este apartado literalmente disponen:

Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California Sur

148.- Son facultades y obligaciones de los Ayuntamientos:

VII bis.- […]

No se otorgarán los permisos para construcciones, cualquiera que sea su tipo, que tengan como propósito el manejo, la acumulación o resguardo de materiales peligrosos, conforme a la Ley en materia de Equilibrio Ecológico y Protección del Ambiente vigente en la Entidad.

Ley de Equilibrio Ecológico y Protección del Ambiente del Estado de Baja California Sur

ARTICULO 2°.- PARA LOS EFECTOS DE ESTA LEY SE ENTIENDE POR:

[…]

X BIS. DESCARGA DE MATERIALES PELIGROSOS.- LA ACCION DE VERTER, INFILTRAR, INYECTAR O DEPOSITAR AL AGUA O AL SUELO, E INDEPENDIENTEMENTE DE QUE SE INSTALE ALGUNA CUBIERTA PROTECTORA, AGUAS O MATERIALES PROVENIENTES DE CUALQUIER TIPO DE ACTIVIDAD QUE CONTENGAN SUSTANCIAS CONTAMINANTES O MATERIALES CLASIFICADOS COMO PELIGROSOS POR POSEER CARACTERISTICAS CORROSIVAS, REACTIVAS, EXPLOSIVAS, TOXICAS, INFLAMABLES, BIOLOGICAS INFECCIOSAS, CARCINOGENAS, TERATOGENAS Y/O MUTAGENAS, YA SEA EN AREAS DE JURISDICCION ESTATAL O MUNICIPAL SEGUN SEA EL CASO.

[…]

XX BIS.- MATERIAL PELIGROSO.- SON AQUELLOS ELEMENTOS, SUSTANCIAS, COMPUESTOS, RESIDUOS O MEZCLAS DE ELLOS QUE, INDEPENDIENTEMENTE DE SU ESTADO FISICO, REPRESENTEN UN RIESGO PARA EL AMBIENTE, LA SALUD O LOS RECURSOS NATURALES, POR SUS CARACTERISTICAS CORROSIVAS, REACTIVAS, EXPLOSIVAS, TOXICAS, INFLAMABLES O BIOLOGICO-INFECCIOSAS, CARCINOGENAS, TERATOGENAS Y/O MUTAGENAS, ES DECIR BASTA EL CUMPLIMIENTO DE ESTAS CARACTERISTICAS PARA SER CONSIDERADO COMO TAL.

[…]

XXXIII BIS.- SUSTANCIA PELIGROSA.- ES AQUEL ELEMENTO O COMPUESTO O LA MEZCLA DE AMBOS, QUE TIENE, CONTIENE O PUEDE LIBERAR UNA O MAS DE LAS SIGUIENTES CARACTERISTICAS: CORROSIVIDAD, REACTIVIDAD, INFLAMABILIDAD, EXPLOSIVIDAD, TOXICIDAD, BIOLOGICO-INFECCIOSAS, CARCINOGENICIDAD, TERATOGENICIDAD O MUTAGENICIDAD;

[…]”

“ARTICULO 5 BIS.- CON EL OBJETO DE PREVENIR Y EVITAR LA CONTAMINACION EN LAS ZONAS DE SALVAGUARDA TERRITORIALES PARA LA PREVENCION DE LA CONTAMINACION, LAS DESCARGAS SE SUJETARAN AL SIGUIENTE REGIMEN:

I.- SE PROHIBEN LAS DESCARGAS AL SUELO O LA ACUMULACION SOBRE EL MISMO DE SUSTANCIAS CON MATERIALES PELIGROSOS, INDEPENDIENTEMENTE DE LA INSTALACION DE CUBIERTAS PROTECTORAS, YA QUE ESTAS SOLO SON TEMPORALES Y NO PERMANENTES.

[…]

IV.- EL GOBIERNO DEL ESTADO, CON EL CONCURSO DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES, CUANDO TENGA CONOCIMIENTO DE PROCEDIMIENTOS DE EVALUACION DE IMPACTO AMBIENTAL, QUE LLEVE A CABO EL GOBIERNO FEDERAL CONFORME A LA LEY GENERAL DEL EQUILIBRIO ECOLOGICO Y LA PROTECCION AL AMBIENTE, Y QUE INVOLUCRE LA SOLICITUD DE AUTORIZACION DE OBRAS Y ACTIVIDADES EN LAS ZONAS DE SALVAGUARDA TERRITORIALES PARA LA PREVENCION DE LA CONTAMINACION, EN CASO DE QUE TAL ACTIVIDAD PUEDA IMPLICAR LA DESCARGA O CONFINAMIENTO DE SUSTANCIAS PELIGROSAS, DEBERA EN REPRESENTACION DE LOS HABITANTES DEL ESTADO, REALIZAR LAS GESTIONES LEGALES NECESARIAS PARA QUE DICHO PROCEDIMIENTO NO CONCLUYA EN UNA AUTORIZACION, O DE OTORGARSE, REGISTRE DEBIDAMENTE SU OBJECION PARA TODOS LOS EFECTOS LEGALES PROCEDENTES.

V.- DE CONFORMIDAD CON LA FRACCION V DEL ARTICULO 4 Y CON LA FRACCION VII DEL ARTICULO 5 DE LA PRESENTE LEY, EN CASO DE QUE EL PROCEDIMIENTO A QUE SE REFIERE LA FRACCION ANTERIOR CONCLUYA EN UNA AUTORIZACION, EL GOBIERNO DEL ESTADO NOTIFICARA DE INMEDIATO AL O A LOS MUNICIPIOS EN CUESTION, PARA QUE ESTOS A SU VEZ, INFORMEN A LA CIUDADANIA EN UN PLAZO NO MAYOR DE 24 HORAS, CONTADOS A PARTIR DE LA NOTIFICACION.

VII.- LA LICENCIA DE USO DE SUELO Y LA AUTORIZACION EN MATERIA DE IMPACTO AMBIENTAL A QUE SE REFIERE LA FRACCION ANTERIOR, NO SE OTORGARAN SI INVOLUCRAN DESCARGAS DE MATERIALES PELIGROSOS, ATENDIENDO AL PRINCIPIO DE PRECAUCION DEL DERECHO AMBIENTAL, ASI COMO AL PRINCIPIO 15 DE LA DECLARACION DE RIO SOBRE EL MEDIO AMBIENTE Y EL DESARROLLO, DE LA CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS.

VIII.- CUALQUIER UTILIZACION DEL SUELO EN CONTRAVENCION DE LA FRACCION ANTERIOR, SERA CAUSA DE REVOCACION INMEDIATA DE LA LICENCIA DE USO DE SUELO Y DE LAS DEMAS LICENCIAS, PERMISOS, AUTORIZACIONES O CONCESIONES MUNICIPALES CON QUE OPERE EL GENERADOR DE LA DESCARGA, CON INDEPENDENCIA DE OTRAS RESPONSABILIDADES Y SANCIONES QUE LE RESULTEN APLICABLES AL GENERADOR DE LA MISMA CONFORME A LA PRESENTE LEY Y A LAS DISPOSICIONES LEGALES APLICABLES EN CUALQUIERA DE LOS TRES AMBITOS DE GOBIERNO.

[…]”

“ARTICULO 57.- […]

EN LAS ZONAS DE SALVAGUARDA TERRITORIALES PARA LA PREVENCION DE LA CONTAMINACION NO DEBERA DESCARGARSE O INFILTRARSE MATERIAL PELIGROSO Y/O SUSTANCIA PELIGROSA, EN EL SUELO O, CUALQUIER CUERPO O CORRIENTE DE AGUA QUE SE ENCUENTRE DENTRO DE ELLA.”

“ARTICULO 60 BIS.- EL GOBIERNO DEL ESTADO PROMOVERA ANTE LA AUTORIDAD COMPETENTE LA REVOCACION DEL PERMISO O AUTORIZACION CORRESPONDIENTE O LA NEGATIVA DE SU RENOVACION, CUANDO LAS AGUAS RESIDUALES O LIQUIDOS CONTAMINADOS, MATERIALES PELIGROSOS O SUSTANCIAS PELIGROSAS PROVENIENTES DE ACTIVIDADES DE CUALQUIER TIPO, AFECTEN O PUEDAN AFECTAR FUENTES DE ABASTECIMIENTO DE AGUA QUE SE ENCUENTREN DENTRO DE LAS ZONAS DE SALVAGUARDA TERRITORIALES PARA LA PREVENCION DE LA CONTAMINACION. MIENTRAS SE OBTIENE DICHA REVOCACION O, SE TRAMITA LA RENOVACION, LA AUTORIDAD MUNICIPAL COMPETENTE SUSPENDERA CUALQUIER LICENCIA, PERMISO, AUTORIZACION O CONCESION MUNICIPAL CON QUE OPERE EL RESPONSABLE DE LA AFECTACION.”

[Énfasis añadido]

  1. Desde la perspectiva de este Alto Tribunal, el concepto de invalidez que se analiza es fundado porque la entidad federativa no tiene competencia para definir qué sustancias, materiales o descargas deben ser consideradas peligrosas, ni cuestiones relacionadas al manejo de éstas, pues ello se encuentra reservado a la Federación.
  2. En primer lugar, este Alto Tribunal advierte que nos encontramos ante un sistema normativo que parte de la definición de materiales o sustancias peligrosas previstas en la Ley local, según se desprende del artículo 148, fracción VII bis, segundo párrafo, de la Constitución de la entidad federativa citado líneas arriba, que refiere a dichas definiciones.
  3. A su vez, las definiciones de materiales y sustancias peligrosas son retomadas en la propia Ley local, en el artículo 5 bis, para articular un régimen de descargas, manejo o disposición de materiales y sustancias peligrosas.
  4. Comenzando con el estudio, es necesario hacer una breve precisión respecto al significado que se les da a las palabras “materiales peligrosos” y “residuos peligrosos” en la LGEEPA y en la Ley local.
  5. La LGEEPA hace una referencia a ambos conceptos por separado[29]. Sin embargo, al interpretar la Ley local debemos tener en cuenta que ésta no define “residuos peligrosos”, sino que el legislador local englobó ambos conceptos dentro de la definición de “material peligroso”, tal como se desprende del artículo 2, fracción XX bis que literalmente dispone:

[…]

XX BIS.- MATERIAL PELIGROSO.- SON AQUELLOS ELEMENTOS, SUSTANCIAS, COMPUESTOS, RESIDUOS O MEZCLAS DE ELLOS QUE, INDEPENDIENTEMENTE DE SU ESTADO FISICO, REPRESENTEN UN RIESGO PARA EL AMBIENTE, LA SALUD O LOS RECURSOS NATURALES, POR SUS CARACTERISTICAS CORROSIVAS, REACTIVAS, EXPLOSIVAS, TOXICAS, INFLAMABLES O BIOLOGICO-INFECCIOSAS, CARCINOGENAS, TERATOGENAS Y/O MUTAGENAS, ES DECIR BASTA EL CUMPLIMIENTO DE ESTAS CARACTERISTICAS PARA SER CONSIDERADO COMO TAL.”

  1. Una vez hecha esa aclaración, este Tribunal Pleno advierte del marco competencial establecido por la LGEEPA que la Federación es competente para regular y controlar la generación, manejo y disposición final de materiales y residuos peligrosos para el ambiente o los ecosistemas:

“ARTICULO 5o.- Son facultades de la Federación: […]

VI. La regulación y el control de las actividades consideradas como altamente riesgosas, y de la generación, manejo y disposición final de materiales y residuos peligrosos para el ambiente o los ecosistemas, así como para la preservación de los recursos naturales, de conformidad con esta Ley, otros ordenamientos aplicables y sus disposiciones reglamentarias;

[…]”

  1. Desarrollando sobre la disposición anterior, el artículo 150 de la LGEEPA establece que la regulación sobre el manejo de los materiales y residuos peligrosos debe contemplar su uso, almacenamiento, transporte, reúso, reciclaje, tratamiento y disposición final. Asimismo, establece que los instrumentos normativos a través de los cuales se pueden regular los materiales y residuos peligrosos son la propia LGEEPA, el reglamento de esa ley y las normas oficiales mexicanas en las que participen diversas secretarías de orden federal[30].
  2. Además, en el citado artículo se otorga una competencia expresa a la Federación para emitir un listado en el que se identifiquen los materiales y residuos peligrosos:

ARTICULO 150.- […]

El Reglamento y las normas oficiales mexicanas a que se refiere el párrafo anterior, contendrán los criterios y listados que identifiquen y clasifiquen los materiales y residuos peligrosos por su grado de peligrosidad, considerando sus características y volúmenes; además, habrán de diferenciar aquellos de alta y baja peligrosidad. Corresponde a la Secretaría la regulación y el control de los materiales y residuos peligrosos.”

  1. Por su parte, conforme al marco de distribución de competencias, el Congreso de Baja California Sur tiene facultad para regular todos aquellos residuos sólidos e industriales que no sean catalogados como peligrososen términos de la LGEEPA o sus reglamentos. Al respecto, los artículos 7 y 137 de ese ordenamiento disponen:

“ARTICULO 7o.- Corresponden a los Estados, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y las leyes locales en la materia, las siguientes facultades: […]

VI. La regulación de los sistemas de recolección, transporte, almacenamiento, manejo, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos e industriales que no estén considerados como peligrosos de conformidad con lo dispuesto por el artículo 137 de la presente Ley; […]”

“ARTICULO 137.- Queda sujeto a la autorización de los Municipios o de la Ciudad de México, conforme a sus leyes locales en la materia y a las normas oficiales mexicanas que resulten aplicables, el funcionamiento de los sistemas de recolección, almacenamiento, transporte, alojamiento, reuso, tratamiento y disposición final de residuos sólidos municipales.”

[Énfasis añadido]

  1. Del estudio hecho hasta este punto, se advierte que, de la mano de la facultad para regular y controlar la generación, manejo y disposición final de materiales y residuos peligrosos, la Federación también tiene la competencia exclusiva para decidir qué sustancias o materiales deben de ser considerados como peligrosas en atención a determinados criterios.
  2. Esto es, no resultaría lógico reservar a la Federación la facultad de regular y controlar la generación, uso, almacenamiento, transporte, reúso, reciclaje, tratamiento y disposición final de materiales y residuos peligrosos, si ésta no pudiera, asimismo, determinar cuáles son los materiales o residuos con esas características de peligrosidad.
  3. Si, por el contrario, las entidades federativas pudieran emitir su propio listado de materiales o sustancias peligrosas, con plena independencia del listado de la Federación, existiría un amplio margen para que se duplicaran funciones con relación a éstas y fracasaría el objetivo de la LGEEPA que es, precisamente, establecer la concurrencia de las competencias para cumplir con los objetivos de los artículos 27 y 73, fracción XXIX-G, constitucionales.
  4. Sobre este aspecto, el Congreso local no se limitó a replicar las definiciones de la LGEEPA sobre estos materiales, o bien, remitir a esa Ley General en aquellos aspectos relacionados con dichos conceptos que pudieran ser competencia de la entidad federativa. Por el contrario, se advierte que hay una invasión a la competencia de la Federación, toda vez que el Congreso local ofrece una definición propia sobre estos conceptos como se advierte a continuación:
Ley de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente del Estado de Baja California SurLey General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente
“Artículo 2.- PARA LOS EFECTOS DE ESTA LEY SE ENTIENDE POR: […]”“ARTICULO 3o.- Para los efectos de esta Ley se entiende por: […]”
“X BIS. DESCARGA DE MATERIALES PELIGROSOS.- LA ACCION DE VERTER, INFILTRAR, INYECTAR O DEPOSITAR AL AGUA O AL SUELO, E INDEPENDIENTEMENTE DE QUE SE INSTALE ALGUNA CUBIERTA PROTECTORA, AGUAS O MATERIALES PROVENIENTES DE CUALQUIER TIPO DE ACTIVIDAD QUE CONTENGAN SUSTANCIAS CONTAMINANTES O MATERIALES CLASIFICADOS COMO PELIGROSOS POR POSEER CARACTERISTICAS CORROSIVAS, REACTIVAS, EXPLOSIVAS, TOXICAS, INFLAMABLES, BIOLOGICAS INFECCIOSAS, CARCINOGENAS, TERATOGENAS Y/O MUTAGENAS, YA SEA EN AREAS DE JURISDICCION ESTATAL O MUNICIPAL SEGUN SEA EL CASO.“XXXIII.- Residuos peligrosos: son aquellos que posean alguna de las características de corrosividad, reactividad, explosividad, toxicidad, inflamabilidad o que contengan agentes infecciosos que le confieran peligrosidad, así como envases, recipientes, embalajes y suelos que hayan sido contaminados cuando se transfieran a otro sitio y por tanto, representan un peligro al equilibrio ecológico o el ambiente;”  
“XX BIS.- MATERIAL PELIGROSO.- SON AQUELLOS ELEMENTOS, SUSTANCIAS, COMPUESTOS, RESIDUOS O MEZCLAS DE ELLOS QUE, INDEPENDIENTEMENTE DE SU ESTADO FISICO, REPRESENTEN UN RIESGO PARA EL AMBIENTE, LA SALUD O LOS RECURSOS NATURALES, POR SUS CARACTERISTICAS CORROSIVAS, REACTIVAS, EXPLOSIVAS, TOXICAS, INFLAMABLES O BIOLOGICO-INFECCIOSAS, CARCINOGENAS, TERATOGENAS Y/O MUTAGENAS, ES DECIR BASTA EL CUMPLIMIENTO DE ESTAS CARACTERISTICAS PARA SER CONSIDERADO COMO TAL. XXXIII BIS.- SUSTANCIA PELIGROSA.-  ES AQUEL ELEMENTO O COMPUESTO O LA MEZCLA DE AMBOS, QUE TIENE, CONTIENE O PUEDE LIBERAR UNA O MAS DE LAS SIGUIENTES CARACTERISTICAS: CORROSIVIDAD, REACTIVIDAD, INFLAMABILIDAD, EXPLOSIVIDAD, TOXICIDAD, BIOLOGICO-INFECCIOSAS, CARCINOGENICIDAD, TERATOGENICIDAD O MUTAGENICIDAD;”“XXIII. Material peligroso: Elementos, substancias, compuestos, residuos o mezclas de ellos que, independientemente de su estado físico, represente un riesgo para el ambiente, la salud o los recursos naturales, por sus características corrosivas, reactivas, explosivas, tóxicas, inflamables o biológico-infecciosas;”
  1. Además, la legislación actual de la entidad federativa no define cuáles pueden ser estos materiales o, en todo caso, qué autoridad tiene la facultad para determinarlo, en tanto que sólo emite un listado de características que pueden dar lugar a considerar que un material puede ser peligroso, sin que se advierta alguna distinción de grado, volumen o circunstancia que actualicen la situación de peligrosidad.
  2. Por tanto, es claro que el legislador estatal al emitir los artículos 2, fracciones X bis, XX bis y XXXIII bis de la Ley impugnada invadió la esfera competencial de la Federación, al definir las sustancias o materiales que deben clasificarse como peligrosos.
  3. En efecto, es inconstitucional que la entidad federativa ofrezca una definición propia sobre el significado de los conceptos “descarga de materiales peligrosos”, “materiales peligrosos” y “sustancia peligrosa”, por lo que también se estima que aquellas normas que tienen como base las citadas definiciones, deben ser declaradas inconstitucionales por invadir la esfera competencial de la Federación ya que regulan aspectos relacionados con materiales y sustancias peligrosas.
  4. Ello sucede, como ya se adelantó, en el caso del segundo párrafo de la fracción VII bis, del artículo 148 de la Constitución local impugnado, porque remite directamente a la regulación sobre materiales peligrosos prevista en la Ley de Equilibrio Ecológico local, y ya se dijo que ello invade la esfera de competencias de la Federación en materia de materiales y residuos peligrosos.
  5. Lo mismo se actualiza con la fracción I del artículo 5 bis de la Ley local, que retoma las definiciones del artículo 2º, fracciones X bis, XX bis y XXXIII bis que ya se ha dicho son inconstitucionales y, por ello, se invade la esfera competencial de la Federación para definir los criterios y listados que identifiquen y clasifiquen los materiales y residuos peligrosos por su grado de peligrosidad.
  6. De igual forma, se considera que la fracción VII del artículo 5 bis es inconstitucional porque invade la esfera competencial de la Federación para definir e identificar los materiales y residuos que deben catalogarse como peligrosos. En este mismo apartado ya se dijo que la fracción X bis del artículo 2 de la Ley local que definía “Descarga de Materiales Peligrosos” invadía la competencia de la Federación para definir los criterios y características de las sustancias que debían ser clasificadas como peligrosas, en términos de la LGEEPA. Por idénticas razones, el término tampoco podría ser empleado por el legislador local en el contexto del ejercicio de sus propias atribuciones porque las autoridades locales no están facultadas para dotarlo de contenido.
  7. Asimismo, este Tribunal Pleno considera que la fracción VIII del artículo 5 bis que remite a la fracción VII que se acaba de considerar inconstitucional por formar parte del sistema que vulneró la competencia federal, también debe declararse inválida, precisamente por ser parte de dicho sistema. La fracción VIII del artículo 5 bis establece como supuesto de sanción la utilización del suelo en contravención a la fracción VII del mismo artículo, por tanto, al hacer esa remisión hace suya de alguna manera la hipótesis contenida en la fracción remitida que establece la prohibición de expedir la licencia de uso de suelo y la autorización en materia de impacto ambiental si se involucran descargas de materiales peligrosos.
  8. Por último, el segundo párrafo del artículo 57 de la ley impugnada, también adolece del mismo vicio de inconstitucionalidad, al establecer la prohibición de descargar o infiltrar material peligroso y/o sustancia peligrosa en el suelo o cualquier cuerpo o corriente de agua invade la competencia federal que define e identifica los materiales y residuos que deben catalogarse como peligrosos.  
  9. En cambio, se estima que la fracción IV del artículo 5 bisde la Ley de Equilibrio Ecológico local, es válida porque únicamente otorga la facultad al Gobierno de la entidad federativa para llevar a cabo las gestiones legales necesarias para que los procedimientos de autorización que son competencia del Gobierno Federal no concluyan en una autorización de obras y actividades en las zonas de salvaguarda territorial para prevenir la contaminación y ello pueda implicar la descarga o confinamiento de sustancias peligrosas.
  10. Si bien se utilizan las palabras “sustancias peligrosas”, lo cierto es que se refieren a los procedimientos administrativos que son competencia del Gobierno Federal que es el ente competente para conocer de las autorizaciones en materia de impacto ambiental relacionadas con sustancias peligrosas.
  11. Es decir, cuando el legislador local se refiere a las “sustancias peligrosas” en este contexto, es válido interpretar que el significado de estas palabras está condicionado a lo que disponen las leyes federales y por ello no se invade la competencia exclusiva de la Federación para legislar sobre esta materia. Además, la disposición que se analiza es congruente con los artículos 28[31] y 33[32] de la LGEEPA que regula las autorizaciones en materia de impacto ambiental que son competencia federal, pues la propia LGEEPA establece que la Secretaría encargada de emitir las autorizaciones respectivas notificará a los gobiernos de las entidades federativas y los municipios, que ha recibido la manifestación de impacto ambiental respectiva, a fin de que éstos manifiesten lo que a su derecho convenga.
  12. A la misma conclusión se llega respecto de la fracción V del artículo 5 bis impugnado: no se advierte que vulnere la competencia federal, ya que únicamente establece la obligación de informar a la ciudadanía sobre hechos relacionados con el ejercicio de facultades de competencia federal.
  13. El precepto establece una obligación para el Gobierno Estatal de informar a la población sobre las autorizaciones que expida el Gobierno Federal en materia de descargas o confinamiento de sustancias peligrosas en las Zonas de Salvaguarda Territoriales. Por tanto, es claro que la norma no otorga facultades al Ejecutivo local en materia de descargas o de regulación sobre materiales o sustancias peligrosas, por lo que no se actualiza el vicio de inconstitucionalidad que se estudia en este apartado.
  14. Finalmente, el artículo 60 bis de la ley impugnada tampoco vulnera la competencia federal, por el contrario, el propio legislador estatal, cuando señala “El gobierno del Estado promoverá ante la autoridad competente la revocación del permiso o autorización correspondiente”, reconoce que existen autoridades competentes fuera de su orden de gobierno que tienen la facultad para autorizar las descargas o la disposición de sustancias con materiales peligrosos. En ese sentido, sucede lo mismo que en el caso anterior, si bien se utilizan las palabras “materiales peligrosos” o “sustancias peligrosas”, lo cierto es que deben ser entendidas dentro del contexto que les da la legislación federal y los demás instrumentos normativos de ese orden competencial.
  15. En otras palabras, no se advierte que se le otorgue al Ejecutivo local facultades fuera de su ámbito de competencias, según se ha definido en esta ejecutoria; por el contrario, el precepto le otorga una facultad al Gobierno de la entidad federativa para que promueva ante las autoridades competentes la negativa del permiso o la renovación para realizar esas descargas.
  16. Facultad que se encuentra en consonancia con el régimen de descentralización de la gestión de recursos hídricos que promueve la Ley de Aguas Nacionales. De hecho, la propia Ley de Aguas Nacionales contempla los mecanismos para que el Gobierno de la entidad promueva sus intereses ante la autoridad del agua federal encargada de otorgar esos permisos y autorizaciones por cada cuenca. En ese sentido, se desprende de la propia Ley de Aguas Nacionales que el Poder Ejecutivo cuenta con representantes dentro los Consejos de Cuenca, que son los órganos de consulta que asesoran a los Organismos de Cuenca[33], entre otras cosas, para contribuir al saneamiento de las cuencas y sus cuerpos receptores para prevenir o detener su contaminación[34].
  17. Por tanto, es dable concluir que la facultad para promover la revocación del permiso o autorización correspondiente o la negativa de su renovación prevista en el artículo 60 bis no es inconstitucional.
  18. Con base en lo expuesto en este apartado, lo procedente es, por una parte, declarar la invalidez del segundo párrafo de la fracción VII bis del artículo 148 de la Constitución Política del Estado de Baja California Sur, así como de las fracciones X bis, XX bis y XXXIII bis del artículo 2, de las fracciones I, VII y VIII del artículo 5 bis, y del segundo párrafo del artículo 57, todos de la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección del Ambiente de la entidad federativa; por otra parte, reconocer la validez de las fracciones IV y V del artículo 5 bis y del artículo 60 bis de la Ley impugnada.

C.2 Régimen de descargas y facultades locales en materia de utilización del suelo

  1. Continuando con el análisis de los conceptos de invalidez hechos por los promoventes, ahora se procede a analizar si el régimen sobre descargas en las Zonas de Salvaguarda vulnera la competencia de la Federación para reglamentar el uso, aprovechamiento o extracción de las aguas que son propiedad de la Nación.
  2. En ese sentido, solamente resta por analizar los artículos 5 bis, fracciones III y VI, y 57, párrafo primero, de la Ley impugnada, los cuales establecen lo siguiente:

ARTICULO 5 BIS.- CON EL OBJETO DE PREVENIR Y EVITAR LA CONTAMINACION EN LAS ZONAS DE SALVAGUARDA TERRITORIALES PARA LA PREVENCION DE LA CONTAMINACION, LAS DESCARGAS SE SUJETARAN AL SIGUIENTE REGIMEN:

[…]

III.- LAS DESCARGAS REQUIEREN DE AUTORIZACION EN MATERIA DE IMPACTO AMBIENTAL EN TERMINOS DE LA PRESENTE LEY, PARA CUYA EVALUACION SE ATENDERA AL PRINCIPIO DE PRECAUCION DEL DERECHO AMBIENTAL, ASI COMO AL PRINCIPIO 15 DE LA DECLARACION DE RIO SOBRE EL MEDIO AMBIENTE Y EL DESARROLLO, DE LA CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS.

 […]

VI.- LA UTILIZACION DEL SUELO EN LAS ZONAS DE SALVAGUARDA TERRITORIALES PARA LA PREVENCION DE LA CONTAMINACION, QUE INVOLUCRE LA EMISION O LIBERACION AL MISMO DE CUALQUIER TIPO DE DESCARGA DE MATERIAL DE DESECHO, SUSTANCIA O RESIDUO UTILIZADO O GENERADO EN CUALQUIER TIPO DE ACTIVIDAD Y QUE PUEDAN VERTER O INFILTRARSE A CUALQUIER CUERPO DE AGUA, REQUIERE DE LICENCIA DE USO DE SUELO, PREVIA AUTORIZACION EN MATERIA DE IMPACTO AMBIENTAL CONFORME A LA PRESENTE LEY

“ARTICULO 57.- NO PODRAN DESCARGARSE O INFILTRARSE EN CUALQUIER CUERPO O CORRIENTE DE JURISDICCION ESTATAL O A LOS SISTEMAS DE DRENAJE Y ALCANTARILLADO DE LOS CENTROS DE POBLACION, AGUAS QUE CONTENGAN CONTAMINANTES SIN PREVIO TRATAMIENTO O SIN EL PERMISO O AUTORIZACION DE LA SECRETARIA DE TURISMO, ECONOMIA Y SUSTENTABILIDAD DEL GOBIERNO DEL ESTADO O DEL MUNICIPIO RESPECTIVO.

[…]”

  1. En ese orden, procede analizar la fracción III del artículo 5 bis. Este Tribunal Pleno considera que esta disposición no vulnera el ámbito competencial de la Federación, en tanto que no refiere a descargas en cuerpos receptores que puedan ser catalogados como bienes de jurisdicción federal, o bien, descargas que necesiten autorización por parte de las autoridades federales por contener sustancias o materiales peligrosos.
  2. Conforme al marco competencial previsto en la LGEEPA, la Federación tiene competencia exclusiva para evaluar el impacto ambiental de ciertas obras y actividades que están previstas en el artículo 28 de ese ordenamiento[35].
  3. Del artículo 28 del citado ordenamiento se advierte que se reserva la competencia exclusiva a la Federación atendiendo, entre otros, a los siguientes criterios: a) si las obras o actividades pueden abarcar el territorio de dos o más entidades federativas, b)si la regulación de la industria en la que se desarrolla la actividad está reservada para la Federación, c) la peligrosidad de la actividad que se realiza y/o d)si la actividad u obra que se realiza afecta bienes o zonas de jurisdicción federal.
  4. De esa manera, es posible observar que, en principio, existen múltiples actividades que están fuera del ámbito de competencias del Ejecutivo local y que pueden generar descargas y residuos capaces de contaminar los suelos o los cuerpos de agua que se encuentren dentro de las Zonas de Salvaguarda; pero que, no por ese sólo hecho, se incorporan a su ámbito de competencias en materia de evaluación del impacto ambiental. Es decir, que no todos los tipos de descarga (como por ejemplo los que se refieren a materiales o sustancias peligrosas), ni las descargas en cualquier cuerpo receptor (como aquellos que son aguas nacionales), deben someterse a una evaluación de impacto ambiental por parte del Ejecutivo local.
  5. Ahora bien, dado que la disposición que se analiza remite al procedimiento de autorización en materia de impacto ambiental previsto en la Ley local, es necesario traer al estudio los artículos relacionados con ese procedimiento:

“ARTICULO 20.- LA REALIZACION DE OBRAS, ACTIVIDADES PUBLICAS O PRIVADAS QUE PUEDAN CAUSAR IMPACTO AL AMBIENTE AL REBASAR LOS LIMITES Y CONDICIONES SEÑALADAS EN LAS DISPOSICIONES TECNICAS ECOLOGICAS AMBIENTALES APLICABLES, DEBERAN SUJETARSE A LA AUTORIZACION PREVIA DEL EJECUTIVO ESTATAL, CON LA INTERVENCION DE LOS MUNICIPIOS CORRESPONDIENTES, ASI COMO EL CUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS QUE SE LES IMPONGAN, UNA VEZ EVALUADO EL IMPACTO AMBIENTAL QUE PUDIERA OCASIONAR SIN PERJUICIO DE OTRAS AUTORIZACIONES QUE CORRESPONDA OTORGAR A LAS AUTORIDADES DE COMPETENCIA FEDERAL.”

“ARTICULO 21.- CORRESPONDE A LA SECRETARIA DE TURISMO, ECONOMIA Y SUSTENTABILIDAD DEL GOBIERNO DEL ESTADO EN COORDINACION CON LOS GOBIERNOS MUNICIPALES, EVALUAR EL IMPACTO AMBIENTAL A QUE SE REFIERE EL ARTICULO ANTERIOR, PARTICULARMENTE TRATANDOSE DE LAS SIGUIENTES MATERIAS:

I.- OBRA PÚBLICA ESTATAL.

II.- CAMINOS RURALES.

III.- ZONAS Y PARQUES INDUSTRIALES.

IV.- EXPLORACION, EXTRACCION Y PROCESAMIENTO DE MINERALES O SUBSTANCIAS QUE CONSTITUYEN DEPOSITOS DE NATURALEZA SEMEJANTE A LOS COMPONENTES DE LOS TERRENOS, EXCEPCION DE LAS RESERVADAS A LA FEDERACION.

V.- DESARROLLOS TURISTICOS ESTATALES Y PRIVADOS.

VI.- INSTALACION DE TRATAMIENTO, CONFINAMIENTO O ELIMINACION DE AGUAS RESIDUALES Y DE RESIDUOS SOLIDOS NO PELIGROSOS.

VII.- FRACCIONAMIENTOS, UNIDADES HABITACIONALES Y NUEVOS CENTROS DE POBLACION Y

VIII.- OBRAS EN AREAS NATURALES PROTEGIDAS DE JURISDICCION LOCAL; Y

IX.- LAS DEMAS QUE NO SEAN COMPETENCIA DE LA FEDERACION.”

[Énfasis añadido]

  1. De la transcripción de los artículos 20 y 21 de la Ley local, se observa que existe un listado de supuestos en los que al Ejecutivo local le corresponderá emitir una autorización en materia de impacto ambiental, que guardan coherencia con la LGEEPA. Esto es, cuando se realicen obras o actividades que rebasen los límites y condiciones establecidas en las disposiciones técnicas ecológicas aplicables, y en particular a la Secretaría de Turismo, Economía y Sustentabilidad del Gobierno Local la evaluación del impacto ambiental en coordinación con los gobiernos municipales en las materias siguientes: a) obra pública estatal, b) caminos rurales, c) zonas y parques industriales, d) exploración, extracción y procesamiento de minerales que constituyen depósitos de naturaleza semejante a los componentes de los terrenos, con excepción de las reservadas a la Federación, e) desarrollos turísticos estatales y privados, f) instalación de tratamiento, confinamiento o eliminación de aguas residuales y de residuos sólidos no peligrosos, g) fraccionamientos, unidades habitacionales y nuevos centros de población, h) obras en áreas naturales protegidas de jurisdicción local y i) las demás que no sean competencia de la Federación.  
  2. En consecuencia, la porción normativa que se analiza no se contrapone a lo dispuesto por el ya citado artículo 28 de la LGEEPA y, por lo tanto, al principio de concurrencia establecido en el artículo 73, fracción XXIX-G, constitucional, en tanto que no invade la competencia federal y además no da lugar a una confusión respecto de las autoridades ante las cuales se debe tramitar la evaluación del impacto ambiental, pues, de la interpretación sistemática de la fracción III del artículo 5 bis impugnado y los artículos 20 y 21 de la Ley impugnada, se concluye que se refiere al procedimiento de autorización en materia de impacto ambiental local que regula la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección del Ambiente local que ha sido descrito.
  3. Por su parte, la fracción VI del artículo 5 bis de la Ley local tampoco es inconstitucional. De la fracción impugnada se advierten dos obligaciones. El uso de suelo que involucre la emisión o liberación al suelode cualquier descarga, que pueda infiltrarse en cualquier cuerpo de agua requiere: a) una autorización en materia de impacto ambiental, conforme a la legislación local y b) una licencia de uso de suelo.
  4. Por lo que hace a la obligación señalada en el inciso a) de requerir una autorización en materia de impacto ambiental “conforme a la presente Ley”, la misma no es inconstitucional, porque excluye todos los supuestos que son competencia federal, pues el procedimiento ahí establecido establece las hipótesis que dan lugar a solicitar una autorización en materia de impacto ambiental ante el Ejecutivo de la entidad federativa.
  5. Por otro lado, respecto de la segunda obligación señalada en el inciso b), tampoco existe ninguna invasión a la esfera de competencia de la Federación al requerir que se obtenga una licencia de uso de suelo para llevar a cabo cualquier actividad que genere descargas en cualquier cuerpo receptor que se encuentre dentro de las Zonas de Salvaguarda Territoriales.
  6. Sobre esta obligación, es pertinente señalar que el artículo 115, fracción V, inciso d) de la Constitución Federal, faculta a los municipios a expedir licencias para la utilización del suelo en los siguientes términos:

“Art. 115.- […]

V.- Los Municipios, en los términos de las leyes federales y Estatales relativas, estarán facultados para:

[…]

d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

[…]”

  1. En ese sentido, es necesario determinar si autorizar el uso del suelo en un área natural protegida de jurisdicción estatal, es una competencia que recae en las autoridades locales. Al respecto, la LGEEPA establece las siguientes disposiciones relevantes:

ARTICULO 20 BIS 4.- Los programas de ordenamiento ecológico local serán expedidos por las autoridades municipales, y en su caso por las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, de conformidad con las leyes locales en materia ambiental, y tendrán por objeto:

I. Determinar las distintas áreas ecológicas que se localicen en la zona o región de que se trate, describiendo sus atributos físicos, bióticos y socioeconómicos, así como el diagnóstico de sus condiciones ambientales, y de las tecnologías utilizadas por los habitantes del área de que se trate;

II. Regular, fuera de los centros de población, los usos del suelo con el propósito de proteger el ambiente y preservar, restaurar y aprovechar de manera sustentable los recursos naturales respectivos, fundamentalmente en la realización de actividades productivas y la localización de asentamientos humanos, y

[…]

ARTICULO 20 BIS 5.- Los procedimientos bajo los cuales serán formulados, aprobados, expedidos, evaluados y modificados los programas de ordenamiento ecológico local, serán determinados en las leyes de las entidades federativas en la materia, conforme a las siguientes bases:

I. Existirá congruencia entre los programas de ordenamiento ecológico marinos, en su caso, y general del territorio y regionales, con los programas de ordenamiento ecológico local;

II. Los programas de ordenamiento ecológico local cubrirán una extensión geográfica cuyas dimensiones permitan regular el uso del suelo, de conformidad con lo previsto en esta Ley;

III. Las previsiones contenidas en los programas de ordenamiento ecológico local del territorio, mediante las cuales se regulen los usos del suelo, se referirán únicamente a las áreas localizadas fuera de los límites de los centros de población. Cuando en dichas áreas se pretenda la ampliación de un centro de población o la realización de proyectos de desarrollo urbano, se estará a lo que establezca el programa de ordenamiento ecológico respectivo, el cual sólo podrá modificarse mediante el procedimiento que establezca la legislación local en la materia;

[…]

VI. Los programas de ordenamiento ecológico local regularán los usos del suelo, incluyendo a ejidos, comunidades y pequeñas propiedades, expresando las motivaciones que lo justifiquen;

[…]”

  1. De lo anterior, se advierte que los gobiernos municipales tienen una facultad expresa para autorizar, controlar y regular la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales y conforme a su competencia. Esta facultad, además, debe leerse en armonía con el artículo 148, fracción VII bis, de la Constitución local, así como con el artículo 5 bis, fracción IX, de la Ley local que fueron estudiados en el sub apartado A) de esta sentencia y que articulan la facultad municipal de regular el uso del suelo en su jurisdicción territorial para las Zonas de Salvaguarda Territoriales:

148.- Son facultades y obligaciones de los Ayuntamientos: […]

VII BIS.- Incorporar a los planes y programas de desarrollo urbano como uso de suelo de conservación, los decretos de Áreas Naturales Protegidas y de Zonas de Salvaguarda Territoriales para la Prevención de la Contaminación, emitidas por el Gobernador del Estado. […]”

“ARTICULO 5 BIS.-  […]

IX.- EL GOBIERNO DEL ESTADO Y LOS GOBIERNOS MUNICIPALES, IMPLEMENTARAN LAS MEDIDAS LEGALES NECESARIAS PARA ASEGURAR QUE EL REGIMEN DISPUESTO EN EL PRESENTE ARTICULO SE INCORPORE PLENAMENTE, CON CARACTER OBLIGATORIO Y PARA TODOS LOS EFECTOS LEGALES CONSECUENTES, EN LOS PLANES Y PROGRAMAS DE ORDENAMIENTO ECOLOGICO Y DE DESARROLLO URBANO, CONFORME A LA PRESENTE LEY Y A LA LEY EN MATERIA DE DESARROLLO URBANO DEL ESTADO.”

  1. De esa manera, la autorización de licencias de uso de suelo se deberá llevar a cabo conforme a los programas de ordenamiento ecológico local que son competencia de los gobiernos municipales.
  2. Por ello, no se advierte que haya una invasión al ámbito de competencias de la Federación. En todo caso, otorgar las licencias de suelo en las Zonas de Salvaguarda Territoriales es una competencia municipal, que puede estar sujeta a la autorización del impacto ambiental de ciertas actividades, que deberá ser emitida por las autoridades estatales o federales, según corresponda.
  3. Sin embargo, es pertinente destacar que aun cuando las actividades que requieran una licencia de uso de suelo ameriten haber obtenido una autorización del impacto ambiental por parte de las autoridades federales, los municipios no están obligados por ese solo hecho a otorgar las licencias de suelo, tal como lo establece el artículo 33 de la LGEEPA:

“ARTICULO 33.- Tratándose de las obras y actividades a que se refieren las fracciones IV, VIII, IX y XI del artículo 28, la Secretaría notificará a los gobiernos de las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, según corresponda, que ha recibido la manifestación de impacto ambiental respectiva, a fin de que éstos manifiesten lo que a su derecho convenga.

La autorización que expida la Secretaría, no obligará en forma alguna a las autoridades locales para expedir las autorizaciones que les corresponda en el ámbito de sus respectivas competencias.”

  • Por tanto, no se advierte que la segunda obligación, la de requerir una licencia de uso de suelo para llevar a cabo cualquier actividad que genere descargas en cualquier cuerpo receptor que se encuentre dentro de las Zonas de Salvaguarda Territoriales, sea inconstitucional.
  • En el mismo sentido, el artículo 57, primer párrafo, tampoco resulta inconstitucional en tanto que las descargas que requieren autorización en materia de impacto ambiental son aquellas que se realicen en a) cualquier cuerpo o corriente de jurisdicción estatal o b) en los sistemas de drenaje y alcantarillado de los centros de población.
  • Ambos supuestos son conforme al marco de distribución competencial previsto en el artículo 27 de la Constitución Federal, así como en la Ley de Aguas Nacionales, según se expone a continuación.
  • El artículo 27 constitucional establece una competencia exclusiva en favor del Ejecutivo Federal para reglamentar la extracción y utilización de aguas de propiedad nacional, de conformidad con la Ley que expida el Congreso para tal efecto.
  • En ese sentido, el artículo 1° de la Ley de Aguas Nacionales establece que:

ARTÍCULO 1o.- La presente Ley es reglamentaria del Artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de aguas nacionales; es de observancia general en todo el territorio nacional, sus disposiciones son de orden público e interés social y tiene por objeto regular la explotación, uso o aprovechamiento de dichas aguas, su distribución y control, así como la preservación de su cantidad y calidad para lograr su desarrollo integral sustentable.”

  • Asimismo, define la competencia del Ejecutivo Federal en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 6o.- Compete al Ejecutivo Federal:

I. Reglamentar por cuenca hidrológica y acuífero, el control de la extracción así como la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales del subsuelo, inclusive las que hayan sido libremente alumbradas, y las superficiales, en los términos del Título Quinto de la presente Ley; y expedir los decretos para el establecimiento, modificación o supresión de zonas reglamentadas que requieren un manejo específico para garantizar la sustentabilidad hidrológica o cuando se comprometa la sustentabilidad de los ecosistemas vitales en áreas determinadas en acuíferos, cuencas hidrológicas, o regiones hidrológicas;

[…]”.

  • Sobre el tema, este Pleno ha interpretado que la facultad prevista desde la Constitución para reglamentar el aprovechamiento, uso y extracción de aguas nacionales también incluye la facultad para regular la descargaen los cuerpos receptores catalogados como aguas nacionales.
  • Por esa razón, la regulación concerniente a las descargas en cuerpos receptores que sean aguas nacionales en términos del artículo 27, quinto párrafo, de la Constitución Federal, también pertenecen al ámbito de competencias de la Federación.
  • En ese sentido se pronunció este Pleno al fallar la controversia constitucional 57/2004[36] en donde razonó que, tratándose de aguas del subsuelo, le corresponde al Poder Ejecutivo Federal regular lo relativo a la extracción o descarga de aguas del subsuelo, por mandato constitucional. El razonamiento quedó plasmado en la jurisprudencia de rubro: “AGUAS DEL SUBSUELO. ES COMPETENCIA FEDERAL REGULAR SU EXPLOTACIÓN, USO O APROVECHAMIENTO, INCLUYENDO SU EXTRACCIÓN O DESCARGA”[37].
  • Si bien el criterio se refiere específicamente a las aguas del subsuelo, este Alto Tribunal considera que el razonamiento es aplicable de manera análoga a todos los casos en los que los cuerpos receptores se traten de aguas nacionales. En el mismo sentido, la Segunda Sala de este Alto Tribunal ha razonado en algunos de sus precedentes que la regulación de descargas sobre cualquier cuerpo de aguas nacionales es competencia federal porque la administración pública federal debe velar por la conservación ambiental de los bienes que pertenecen a su jurisdicción[38]. Ello es coincidente con las bases competenciales dispuestas en el artículo 5° de la LGEEPA, que literalmente dispone:

“ARTÍCULO 5o.- Son facultades de la Federación:

XI. La regulación del aprovechamiento sustentable, la protección y la preservación de las aguas nacionales, la biodiversidad, la fauna y los demás recursos naturales de su competencia; […]”.

  • Por lo tanto, se concluye que la regulación sobre las descargas en cuerpos receptores que sean aguas nacionales es una materia reservada de manera exclusiva a la Federación.
  • De la interpretación del parámetro de control integrado por la Constitución Federal, la Ley de Aguas Nacionales y la LGEEPA, se concluye que el Congreso de Baja California Sur solamente puede intervenir en la regulación y control de las descargas de aguas residuales en tres supuestos: a)cuando se trate dedescargas a la red de drenaje y alcantarillado municipales[39], b)cuando se trate de aguas de jurisdicción estatal[40] y c) cuando tenga asignadas aguas nacionales[41].
  • Ahora bien, si el artículo 57, primer párrafo, analizado, únicamente se refiere a cualquier cuerpo o corriente de jurisdicción estatal o a los sistemas de drenaje y alcantarillado de los centros de población, no cabe duda que no interfiere con las facultades de la Federación para reglamentar todo lo referente a descargas en cuerpos receptos de jurisdicción federal.
  • Con base en lo expuesto, lo procedente es declarar infundado el concepto de invalidez analizado y en consecuencia reconocer la validez de las fracciones III y VI del artículo 5 bis, así como del artículo 57, párrafo primero, de la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección del Ambiente del Estado de Baja California Sur.
  • En suma, en el estudio de esta ejecutoria se declararon inválidas las siguientes normas:
  • Segundo párrafo de la fracción VII bis, del artículo 148 de la Constitución Política del Estado de Baja California Sur que dispone:

“No se otorgarán los permisos para construcciones, cualquiera que sea su tipo, que tengan como propósito el manejo, la acumulación o resguardo de materiales peligrosos, conforme a la Ley en materia de Equilibrio Ecológico y Protección del Ambiente vigente en la Entidad.”

  • Fracciones X Bis, XX bis y XXXIII bis del artículo 2 de la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección del Ambiente del Estado de Baja California Sur que disponen:

“[…]

X BIS. DESCARGA DE MATERIALES PELIGROSOS.- LA ACCION DE VERTER, INFILTRAR, INYECTAR O DEPOSITAR AL AGUA O AL SUELO, E INDEPENDIENTEMENTE DE QUE SE INSTALE ALGUNA CUBIERTA PROTECTORA, AGUAS O MATERIALES PROVENIENTES DE CUALQUIER TIPO DE ACTIVIDAD QUE CONTENGAN SUSTANCIAS CONTAMINANTES O MATERIALES CLASIFICADOS COMO PELIGROSOS POR POSEER CARACTERISTICAS CORROSIVAS, REACTIVAS, EXPLOSIVAS, TOXICAS, INFLAMABLES, BIOLOGICAS INFECCIOSAS, CARCINOGENAS, TERATOGENAS Y/O MUTAGENAS, YA SEA EN AREAS DE JURISDICCION ESTATAL O MUNICIPAL SEGUN SEA EL CASO.

XX BIS.- MATERIAL PELIGROSO.- SON AQUELLOS ELEMENTOS, SUSTANCIAS, COMPUESTOS, RESIDUOS O MEZCLAS DE ELLOS QUE, INDEPENDIENTEMENTE DE SU ESTADO FISICO, REPRESENTEN UN RIESGO PARA EL AMBIENTE, LA SALUD O LOS RECURSOS NATURALES, POR SUS CARACTERISTICAS CORROSIVAS, REACTIVAS, EXPLOSIVAS, TOXICAS, INFLAMABLES O BIOLOGICO-INFECCIOSAS, CARCINOGENAS, TERATOGENAS Y/O MUTAGENAS, ES DECIR BASTA EL CUMPLIMIENTO DE ESTAS CARACTERISTICAS PARA SER CONSIDERADO COMO TAL.

XXXIII BIS.- SUSTANCIA PELIGROSA.- ES AQUEL ELEMENTO O COMPUESTO O LA MEZCLA DE AMBOS, QUE TIENE, CONTIENE O PUEDE LIBERAR UNA O MAS DE LAS SIGUIENTES CARACTERISTICAS: CORROSIVIDAD, REACTIVIDAD, INFLAMABILIDAD, EXPLOSIVIDAD, TOXICIDAD, BIOLOGICO-INFECCIOSAS, CARCINOGENICIDAD, TERATOGENICIDAD O MUTAGENICIDAD; […]”

  • Fracciones I, VII y VIII del artículo 5 bis de la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección del Ambiente del Estado de Baja California Sur que establece:

“I.- SE PROHIBEN LAS DESCARGAS AL SUELO O LA ACUMULACION SOBRE EL MISMO DE SUSTANCIAS CON MATERIALES PELIGROSOS, INDEPENDIENTEMENTE DE LA INSTALACION DE CUBIERTAS PROTECTORAS, YA QUE ESTAS SOLO SON TEMPORALES Y NO PERMANENTES.

VII.- LA LICENCIA DE USO DE SUELOY LA AUTORIZACION EN MATERIA DE IMPACTO AMBIENTAL A QUE SE REFIERE LA FRACCION ANTERIOR, NO SE OTORGARAN SI INVOLUCRAN DESCARGAS DE MATERIALES PELIGROSOS, ATENDIENDO AL PRINCIPIO DE PRECAUCION DEL DERECHO AMBIENTAL, ASI COMO AL PRINCIPIO 15 DE LA DECLARACION DE RIO SOBRE EL MEDIO AMBIENTE Y EL DESARROLLO, DE LA CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS.

VIII.- CUALQUIER UTILIZACION DEL SUELO EN CONTRAVENCION DE LA FRACCION ANTERIOR, SERA CAUSA DE REVOCACION INMEDIATA DE LA LICENCIA DE USO DE SUELO Y DE LAS DEMAS LICENCIAS, PERMISOS, AUTORIZACIONES O CONCESIONES MUNICIPALES CON QUE OPERE EL GENERADOR DE LA DESCARGA, CON INDEPENDENCIA DE OTRAS RESPONSABILIDADES Y SANCIONES QUE LE RESULTEN APLICABLES AL GENERADOR DE LA MISMA CONFORME A LA PRESENTE LEY Y A LAS DISPOSICIONES LEGALES APLICABLES EN CUALQUIERA DE LOS TRES AMBITOS DE GOBIERNO.”

  • Segundo párrafo del artículo 57 de la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección del Ambiente del Estado de Baja California Sur, que dispone:

“EN LAS ZONAS DE SALVAGUARDA TERRITORIALES PARA LA PREVENCION DE LA CONTAMINACION NO DEBERA DESCARGARSE O INFILTRARSE MATERIAL PELIGROSO Y/O SUSTANCIA PELIGROSA, EN EL SUELO O, CUALQUIER CUERPO O CORRIENTE DE AGUA QUE SE ENCUENTRE DENTRO DE ELLA.”

                                                                                                                                                  VIII.    EFECTOS

  • En atención a lo dispuesto por el artículo 73, en relación con el 45, ambos de la Ley Reglamentaria de la materia[42], la declaratoria de invalidez a la que se llegó en la presente sentencia surtirá sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos al Congreso del Estado de Baja California Sur.
  • Por lo expuesto y fundado, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,

R E S U E L V E

PRIMERO. Es procedente y parcialmente fundada la presente acción de inconstitucionalidad.

SEGUNDO. Se reconoce la validez de los artículos 79, fracción XXVII BIS, y 148, fracción VII BIS, párrafo primero, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California Sur, así como de los artículos 2, fracción XXXVII, 3, fracción IV, 5 BIS, fracciones III, IV, V, VI y IX, 57, párrafo primero, 60 BIS, 100 TER, incisos A), B) y C) y párrafo último, y 100 QUATER de la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección del Ambiente del Estado de Baja California Sur, adicionados y reformados mediante el Decreto 2576, publicado en el Boletín Oficial de dicha entidad federativa el doce de diciembre de dos mil dieciocho, en atención al apartado VII, subapartados A, B, C.1 y C.2, de esta decisión.

TERCERO. Se declara la invalidez del artículo 148, fracción VII BIS, párrafo segundo, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California Sur y 2, fracciones X BIS, XX BIS y XXXIII BIS, 5 BIS, fracciones I, VII y VIII, y 57, párrafo segundo, de la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección del Ambiente del Estado de Baja California Sur, adicionados y reformados mediante el Decreto 2576, publicado en el Boletín Oficial de dicha entidad federativa el doce de diciembre de dos mil dieciocho; en la inteligencia de que surtirá sus efectos a partir de la notificación de estos puntos resolutivos al Congreso del Estado de Baja California Sur, con fundamento en los apartados VII, tema C.1, y VIII de esta determinación.

CUARTO. Publíquese esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en el Boletín Oficial del Estado de Baja California Sur, así como en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

Notifíquese; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En relación con el punto resolutivo primero:

Se aprobó por unanimidad de once votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto de los apartados I, II, III, IV, V y VI relativos, respectivamente, al trámite, a la competencia, a la precisión de las normas impugnadas, a la oportunidad, a la legitimación y a las causas de improcedencia y sobreseimiento.

En relación con el punto resolutivo segundo:

Se aprobó por unanimidad de once votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa apartándose de las consideraciones, Franco González Salas con consideraciones adicionales, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández apartándose del párrafo ciento quince, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea en contra de la metodología y de las consideraciones, respecto del apartado VII, relativo al estudio de fondo, en su subapartado A, denominado “El alcance de la facultad para regular actividades productivas en las áreas naturales protegidas establecidas por el Poder Ejecutivo del Estado de Baja California Sur”, consistente en reconocer la validez de los artículos 79, fracción XXVII BIS, y 148, fracción VII BIS, párrafo primero, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California Sur, y 3, fracción IV, 5 BIS, fracción IX, 100 TER, incisos A) y B) y párrafo último, y 100 QUATER de la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección del Ambiente del Estado de Baja California Sur, adicionados y reformados mediante el Decreto 2576, publicado en el boletín oficial de dicha entidad federativa el doce de diciembre de dos mil dieciocho. Los señores Ministros Franco González Salas y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea anunciaron sendos votos concurrentes.

Se aprobó por unanimidad de once votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa apartándose de algunas consideraciones, Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán salvo de los párrafos del ciento treinta y tres al ciento treinta y ocho y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea en contra de la metodología y de las consideraciones, respecto del apartado VII, relativo al estudio de fondo, en su subapartado B, denominado “La regulación de las Zonas de Salvaguarda Territoriales no contraviene la prohibición de establecer áreas naturales protegidas en territorios de jurisdicción federal”, consistente en reconocer la validez de los artículos 2, fracción XXXVII, y 100 TER, inciso C), de la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección del Ambiente del Estado de Baja California Sur, adicionados mediante el Decreto 2576, publicado en el boletín oficial de dicha entidad federativa el doce de diciembre de dos mil dieciocho. El señor Ministro Presidente Zaldívar Lelo de Larrea anunció voto concurrente.

Se aprobó por unanimidad de once votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea apartándose del párrafo doscientos catorce, respecto del apartado VII, relativo al estudio de fondo, en su subapartado C.2, denominado “Régimen de descargas y facultades locales en materia de utilización del suelo”, consistente en reconocer la validez de los artículos 5 BIS, fracciones III y VI, y 57, párrafo primero, de la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección del Ambiente del Estado de Baja California Sur, adicionado y reformado mediante el Decreto 2576, publicado en el Boletín Oficial de dicha entidad federativa el doce de diciembre de dos mil dieciocho.

Se aprobó por unanimidad de once votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena apartándose de las consideraciones, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas separándose de algunas consideraciones, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto del apartado VII, relativo al estudio de fondo, en su subapartado C.1, denominado “Regulación sobre cuestiones relacionadas con materiales o sustancias peligrosas”, consistente en reconocer la validez del artículo 5 BIS, fracciones IV y V, de la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección del Ambiente del Estado de Baja California Sur, adicionado mediante el Decreto 2576, publicado en el boletín oficial de dicha entidad federativa el doce de diciembre de dos mil dieciocho. Los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena y Franco González Salas anunciaron sendos votos concurrentes.

Se aprobó por mayoría de diez votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena apartándose de las consideraciones, González Alcántara Carrancá, Franco González Salas separándose de algunas consideraciones, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto del apartado VII, relativo al estudio de fondo, en su subapartado C.1, denominado “Regulación sobre cuestiones relacionadas con materiales o sustancias peligrosas”, consistente en reconocer la validez del artículo 60 BIS de la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección del Ambiente del Estado de Baja California Sur, adicionados mediante el Decreto 2576, publicado en el boletín oficial de dicha entidad federativa el doce de diciembre de dos mil dieciocho. La señora Ministra Esquivel Mossa votó por la invalidez de su porción normativa “MIENTRAS SE OBTIENE DICHA REVOCACION O, SE TRAMITA LA RENOVACION, LA AUTORIDAD MUNICIPAL COMPETENTE SUSPENDERÁ CUALQUIER LICENCIA, PERMISO, AUTORIZACION O CONCESION MUNICIPAL CON QUE OPERE EL RESPONSABLE DE LA AFECTACION”. Los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena y Franco González Salas anunciaron sendos votos concurrentes.

En relación con el punto resolutivo tercero:

Se aprobó por mayoría de ocho votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena apartándose de las consideraciones, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas separándose de algunas consideraciones, Aguilar Morales, Ríos Farjat, Laynez Potisek y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto del apartado VII, relativo al estudio de fondo, en su subapartado C.1, denominado “Regulación sobre cuestiones relacionadas con materiales o sustancias peligrosas”, consistente en declarar la invalidez del artículo 148, fracción VII BIS, párrafo segundo, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California Sur, reformado mediante el Decreto 2576, publicado en el boletín oficial de dicha entidad federativa el doce de diciembre de dos mil dieciocho. La señora Ministra Piña Hernández votó en contra. Los señores Ministros Pardo Rebolledo y Pérez Dayán votaron únicamente por la invalidez de su porción normativa “conforme a la Ley en materia de Equilibrio Ecológico y Protección del Ambiente vigente en la Entidad”. Los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena y Franco González Salas anunciaron sendos votos concurrentes.

Se aprobó por unanimidad de once votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena apartándose de las consideraciones, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas separándose de algunas consideraciones, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto del apartado VII, relativo al estudio de fondo, en su subapartado C.1, denominado “Regulación sobre cuestiones relacionadas con materiales o sustancias peligrosas”, consistente en declarar la invalidez del artículo 2, fracciones X BIS, XX BIS y XXXIII BIS, de la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección del Ambiente del Estado de Baja California Sur, adicionado mediante el Decreto 2576, publicado en el boletín oficial de dicha entidad federativa el doce de diciembre de dos mil dieciocho. Los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena y Franco González Salas anunciaron sendos votos concurrentes.

Se aprobó por mayoría de ocho votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena apartándose de las consideraciones, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas separándose de algunas consideraciones, Aguilar Morales, Ríos Farjat, Laynez Potisek y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto del apartado VII, relativo al estudio de fondo, en su subapartado C.1, denominado “Regulación sobre cuestiones relacionadas con materiales o sustancias peligrosas”, consistente en declarar la invalidez de los artículos 5 BIS, fracciones I y VII, y 57, párrafo segundo, de la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección del Ambiente del Estado de Baja California Sur, adicionado y reformado mediante el Decreto 2576, publicado en el boletín oficial de dicha entidad federativa el doce de diciembre de dos mil dieciocho. La señora Ministra y los señores Ministros Pardo Rebolledo, Piña Hernández y Pérez Dayán votaron en contra. Los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena y Franco González Salas anunciaron sendos votos concurrentes.

Se aprobó por mayoría de nueve votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena apartándose de las consideraciones, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas separándose de algunas consideraciones, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Ríos Farjat, Laynez Potisek y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto del apartado VII, relativo al estudio de fondo, en su subapartado C.1, denominado “Regulación sobre cuestiones relacionadas con materiales o sustancias peligrosas”, consistente en declarar la invalidez del artículo 5 BIS, fracción VIII, de la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección del Ambiente del Estado de Baja California Sur, adicionado mediante el Decreto 2576, publicado en el boletín oficial de dicha entidad federativa el doce de diciembre de dos mil dieciocho. La señora Ministra Piña Hernández y el señor Ministro Pérez Dayán votaron en contra. Los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena y Franco González Salas anunciaron sendos votos concurrentes.

Se aprobó por unanimidad de once votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto del apartado VIII, relativo a los efectos, consistente en determinar que la declaratoria de invalidez decretada en este fallo surta sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso del Estado de Baja California Sur.

En relación con el punto resolutivo cuarto:

Se aprobó por unanimidad de once votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea.

El señor Ministro Presidente Zaldívar Lelo de Larrea declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados. Doy fe.

Firman los señores Ministros Presidente y Ponente con el Secretario General de Acuerdos que da fe.

MINISTRO PRESIDENTE

ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA

MINISTRO PONENTE

JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ

SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS

RAFAEL COELLO CETINA


[1] Visible en la hoja 72 del cuaderno principal del expediente en el que se actúa.

[2] Visible en la hoja 454 del cuaderno principal del expediente en el que se actúa.

[3] Tal como se extrae del tercer apartado de la demanda en la hoja número 3 del expediente en el que se actúa.

[4] Visible en la hoja 189 del expediente principal en el que se actúa.

[5] Conforme al primer párrafo del artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal que a la letra dispone:

Artículo 60.- El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente. En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles.”

[6] Visible en la hoja 176 del cuaderno principal del expediente en el que se actúa.

[7] Visible en el sello que se encuentra al reverso de la hoja 35 del cuaderno principal del expediente en el que se actúa.

[8]Artículo 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: […]

II.- De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución. […]

d).- El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguna de las Legislaturas de las entidades federativas en contra de las leyes expedidas por el propio órgano;”.

[9]Artículo 62. En los casos previstos en los incisos a), b), d) y e) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la demanda en que se ejercite la acción deberá estar firmada por cuando menos el treinta y tres por ciento de los integrantes de los correspondientes órganos legislativos. […].”

[10] Conforme al artículo 41 de la Constitución local, que a la letra dispone:

41.- El Congreso del Estado de Baja California Sur se integrará con dieciséis Diputados de Mayoría Relativa, electos en su totalidad cada tres años por votación directa y secreta mediante el sistema de Distritos Electorales Uninominales y hasta con cinco Diputados electos mediante el principio de Representación Proporcional, apegándose en ambos casos, a lo siguiente: […]”

[11] Constancias que están visibles en las hojas 36 a 42 del cuaderno principal del expediente en el que se actúa.

[12] Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXII. Septiembre de 2005. Página: 892, de contenido: “La improcedencia de la controversia constitucional contra actos o normas derivados de otros consentidos no está prevista expresamente en la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como se advierte de la lectura del artículo 19 de ese cuerpo de leyes que se refiere a las causas de improcedencia que pueden actualizarse en dicho juicio constitucional y tal hipótesis tampoco se desprende de otra disposición de la ley de la materia”.

[13] Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XIII. Marzo de 2001. Página 448.

[14] Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo IX. Febrero de 1999. Página 287.

[15] Visible en el estudio que corre de la página 37 a 41 de la controversia constitucional 31/2010 fallada en sesión pública de cinco de abril de dos mil once por mayoría de ocho votos a favor de los señores Ministros Cossío Díaz, Franco González Salas con salvedades, Zaldívar Lelo de Larrea con salvedades, Pardo Rebolledo, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas, Ortiz Mayagoitia y Presidente Silva Meza con salvedades y votos en contra de los señores Ministros Aguirre Anguiano y Aguilar Morales.

[16] Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro I. Octubre de 2011. Tomo I. Página 297.

[17]ARTICULO 1o.- La presente Ley es reglamentaria de las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se refieren a la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como a la protección al ambiente, en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción. Sus disposiciones son de orden público e interés social y tienen por objeto propiciar el desarrollo sustentable y establecer las bases para:

[…]

VIII. El ejercicio de las atribuciones que en materia ambiental corresponde a la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, bajo el principio de concurrencia previsto en el artículo 73 fracción XXIX – G de la Constitución; […]”.

[18] “ARTICULO 45.- El establecimiento de áreas naturales protegidas, tiene por objeto:

I. Preservar los ambientes naturales representativos de las diferentes regiones biogeográficas y ecológicas y de los ecosistemas más frágiles, así como sus funciones, para asegurar el equilibrio y la continuidad de los procesos evolutivos y ecológicos;

III. Asegurar la preservación y el aprovechamiento sustentable de los ecosistemas, sus elementos, y sus funciones;

VI. Proteger poblados, vías de comunicación, instalaciones industriales y aprovechamientos agrícolas, mediante zonas forestales en montañas donde se originen torrentes; el ciclo hidrológico en cuencas, así como las demás que tiendan a la protección de elementos circundantes con los que se relacione ecológicamente el área; y”.

[19]ARTICULO 46.- Se consideran áreas naturales protegidas: […]

IX. Parques y Reservas Estatales, así como las demás categorías que establezcan las legislaciones locales; […]”

[20] LGEEPA: ARTICULO 148.- Cuando para garantizar la seguridad de los vecinos de una industria que lleve a cabo actividades altamente riesgosas, sea necesario establecer una zona intermedia de salvaguarda, el Gobierno Federal podrá, mediante declaratoria, establecer restricciones a los usos urbanos que pudieran ocasionar riesgos para la población. La Secretaría promoverá, ante las autoridades locales competentes, que los planes o programas de desarrollo urbano establezcan que en dichas zonas no se permitirán los usos habitacionales, comerciales u otros que pongan en riesgo a la población.

[21]ARTICULO 46.- Se consideran áreas naturales protegidas: […]

IX. Parques y Reservas Estatales, así como las demás categorías que

establezcan las legislaciones locales; […]

Los Gobiernos de las entidades federativas, en los términos que señale la legislación local en la materia, podrán establecer parques, reservas de las entidades federativas y demás categorías de manejo que establezca la legislación local en la materia, ya sea que reúnan alguna de las características señaladas en las fracciones I a VIII y XI del presente artículo o que tengan características propias de acuerdo a las particularidades de cada entidad federativa. Dichas áreas naturales protegidas no podrán establecerse en zonas previamente declaradas como áreas naturales protegidas competencia de la federación, salvo que se trate de las señaladas en la fracción VI de este artículo. […].”

[22] ARTICULO 7o.- Corresponden a los Estados, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y las leyes locales en la materia, las siguientes facultades: […]

V. El establecimiento, regulación, administración y vigilancia de las áreas naturales protegidas previstas en la legislación local, con la participación de los gobiernos municipales; […]

[23] LGEEPA:

ARTICULO 3o.- Para los efectos de esta Ley se entiende por: […]

XXIV. Ordenamiento ecológico: El instrumento de política ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la protección del medio ambiente y la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del análisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos; […]”

[24]“148.- Son facultades y obligaciones de los Ayuntamientos:

VII BIS.- Incorporar a los planes y programas de desarrollo urbano como uso de suelo de conservación, los decretos de Áreas Naturales Protegidas y de Zonas de Salvaguarda Territoriales para la Prevención de la Contaminación, emitidas por el Gobernador del Estado. […]”

[25]ARTICULO 5 BIS. […]

IX.- EL GOBIERNO DEL ESTADO Y LOS GOBIERNOS MUNICIPALES, IMPLEMENTARAN LAS MEDIDAS LEGALES NECESARIAS PARA ASEGURAR QUE EL REGIMEN DISPUESTO EN EL PRESENTE ARTICULO SE INCORPORE PLENAMENTE, CON CARACTER OBLIGATORIO Y PARA TODOS LOS EFECTOS LEGALES CONSECUENTES, EN LOS PLANES Y PROGRAMAS DE ORDENAMIENTO ECOLOGICO Y DE DESARROLLO URBANO, CONFORME A LA PRESENTE LEY Y A LA LEY EN MATERIA DE DESARROLLO URBANO DEL ESTADO.”

[26] Ver por ejemplo la regulación específica para cada tipo de área natural contenida en el artículo 47 BIS y 47 BIS 1 de la LGEEPA.

[27] ARTÍCULO 46.- Se consideran áreas naturales protegidas: […]

VI. Áreas de protección de recursos naturales; […].

[28] “[…] Los Gobiernos de las entidades federativas, en los términos que señale la legislación local en la materia, podrán establecer parques, reservas de las entidades federativas y demás categorías de manejo que establezca la legislación local en la materia, ya sea que reúnan alguna de las características señaladas en las fracciones I a VIII y XI del presente artículo o que tengan características propias de acuerdo a las particularidades de cada entidad federativa. […]”

[29]ARTICULO 3o.- Para los efectos de esta Ley se entiende por:

XXIII. Material peligroso: Elementos, substancias, compuestos, residuos o mezclas de ellos que, independientemente de su estado físico, represente un riesgo para el ambiente, la salud o los recursos naturales, por sus características corrosivas, reactivas, explosivas, tóxicas, inflamables o biológico-infecciosas;

XXXIII.Residuos peligrosos: son aquellos que posean alguna de las características de corrosividad, reactividad, explosividad, toxicidad, inflamabilidad o que contengan agentes infecciosos que le confieran peligrosidad, así como envases, recipientes, embalajes y suelos que hayan sido contaminados cuando se transfieran a otro sitio y por tanto, representan un peligro al equilibrio ecológico o el ambiente;

[30]ARTICULO 150.- Los materiales y residuos peligrosos deberán ser manejados con arreglo a la presente Ley, su Reglamento y las normas oficiales mexicanas que expida la Secretaría, previa opinión de las Secretarías de Comercio y Fomento Industrial, de Salud, de Energía, de Comunicaciones y Transportes, de Marina y de Gobernación. La regulación del manejo de esos materiales y residuos incluirá según corresponda, su uso, recolección, almacenamiento, transporte, reúso, reciclaje, tratamiento y disposición final.

[…].”

[31] Se transcriben las porciones relevantes:

“ARTICULO 28.- La evaluación del impacto ambiental es el procedimiento a través del cual la Secretaría establece las condiciones a que se sujetará la realización de obras y actividades que puedan causar desequilibrio ecológico o rebasar los límites y condiciones establecidos en las disposiciones aplicables para proteger el ambiente y preservar y restaurar los ecosistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo sus efectos negativos sobre el medio ambiente. […] IV. Instalaciones de tratamiento, confinamiento o eliminación de residuos peligrosos, así como residuos radiactivos; […] VIII. Parques industriales donde se prevea la realización de actividades altamente riesgosas; […] IX. Desarrollos inmobiliarios que afecten los ecosistemas costeros; […] XI. Obras y actividades en áreas naturales protegidas de competencia de la Federación; […]”

[32]ARTICULO 33.- Tratándose de las obras y actividades a que se refieren las fracciones IV, VIII, IX y XI del artículo 28, la Secretaría notificará a los gobiernos de las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, según corresponda, que ha recibido la manifestación de impacto ambiental respectiva, a fin de que éstos manifiesten lo que a su derecho convenga.”

[33]ARTICULO 3o.- Para los efectos de esta Ley se entenderá por: […]

XV. “Consejo de Cuenca”: Órganos colegiados de integración mixta, que serán instancia de coordinación y concertación, apoyo, consulta y asesoría, entre “la Comisión”, incluyendo el Organismo de Cuenca que corresponda, y las dependencias y entidades de las instancias federal, estatal o municipal, y los representantes de los usuarios de agua y de las organizaciones de la sociedad, de la respectiva cuenca hidrológica o región hidrológica; […]”

“ARTICULO 13 BIS 2.- Los Consejos de Cuenca se organizarán y funcionarán de acuerdo con lo establecido en esta Ley (…) conforme a los siguientes lineamientos generales: […]

II. Los gobiernos estatales con territorio dentro de la cuenca hidrológica, estarán representados por sus respectivos Titulares del Poder Ejecutivo Estatal, quienes fungirán con carácter de vocales; podrán designar un suplente, preferentemente con nivel de Secretario o similar; […]”

[34]ARTICULO 13 BIS 3.- Los Consejos de Cuenca tendrán a su cargo: […]

X. Contribuir al saneamiento de las cuencas, subcuencas, microcuencas, acuíferos y cuerpos receptores de aguas residuales para prevenir, detener o corregir su contaminación; […]”

[35]ARTICULO 5o.- Son facultades de la Federación: […]

X. La evaluación del impacto ambiental de las obras o actividades a que se refiere el artículo 28 de esta Ley y, en su caso, la expedición de las autorizaciones correspondientes; […]”

“ARTICULO 28.- La evaluación del impacto ambiental es el procedimiento a través del cual la Secretaría establece las condiciones a que se sujetará la realización de obras y actividades que puedan causar desequilibrio ecológico […]. Para ello, en los casos en que determine el Reglamento que al efecto se expida, quienes pretendan llevar a cabo alguna de las siguientes obras o actividades, requerirán previamente la autorización en materia de impacto ambiental de la Secretaría:

I. Obras hidráulicas, vías generales de comunicación, oleoductos, gasoductos, carboductos y poliductos; II. Industria del petróleo, petroquímica, química, siderúrgica, papelera, azucarera, del cemento y eléctrica; III. Exploración, explotación y beneficio de minerales y sustancias reservadas a la Federación en los términos de las Leyes Minera y Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en Materia Nuclear; IV. Instalaciones de tratamiento, confinamiento o eliminación de residuos peligrosos, así como residuos radiactivos; V. Aprovechamientos forestales en selvas tropicales y especies de difícil regeneración; VII. Cambios de uso del suelo de áreas forestales, así como en selvas y zonas áridas; VIII. Parques industriales donde se prevea la realización de actividades altamente riesgosas; IX. Desarrollos inmobiliarios que afecten los ecosistemas costeros; X.- Obras y actividades en humedales, ecosistemas costeros, lagunas, ríos, lagos y esteros conectados con el mar, así como en sus litorales o zonas federales. […]; XI. Obras y actividades en áreas naturales protegidas de competencia de la Federación; XII. Actividades pesqueras, acuícolas o agropecuarias que puedan poner en peligro la preservación de una o más especies o causar daños a los ecosistemas, y XIII. Obras o actividades que correspondan a asuntos de competencia federal, que puedan causar desequilibrios ecológicos graves e irreparables, daños a la salud pública o a los ecosistemas, o rebasar los límites y condiciones establecidos en las disposiciones jurídicas relativas a la preservación del equilibrio ecológico y la protección del ambiente. […]”

[36] El estudio se puede consultar en las páginas 69 a 83. Fallada en sesión pública de fecha 22 de noviembre de 2005 por mayoría de nueve votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Luna Ramos, Díaz Romero, Gudiño Pelayo, Ortiz Mayagoitia, Valls Hernández, Silva Meza y Presidente Azuela Güitrón, se aprobó el proyecto; el señor Ministro Góngora Pimentel y la señora Ministra Sánchez Cordero votaron en contra y reservaron su derecho de formular voto de minoría.

[37] Jurisprudencia P./J. 40/2006. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXIII. Marzo de 2006. Pág. 1483.

[38] Con apoyo en las tesis aisladas de la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación: 2a. II/2018 (10a.) de rubro y texto “EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y PROTECCIÓN AL AMBIENTE. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS A LA QUE DEBE ATENDERSE PARA EL CONTROL DE LA CONTAMINACIÓN DE LAS AGUAS. […] Conforme a lo anterior, se colige que en la materia relativa a la prevención, preservación, protección y saneamiento del agua, las facultades de las autoridades están diseñadas conforme a un ámbito “territorial”, en el cual la administración pública federal debe velar por el equilibrio ecológico y la protección de los recursos naturales de la jurisdicción federal, es decir, de las “aguas nacionales” a que se refiere el párrafo quinto del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, […]” Con datos de localización en: Décima Época. Segunda Sala. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 50. Enero de 2018. Tomo I. Página 538.

[39] Ley de Aguas Nacionales: “ARTICULO 88 BIS 1.- […]

El control de las descargas de aguas residuales a los sistemas de drenaje o alcantarillado urbano o municipal de los centros de población, que se viertan a cuerpos receptores, corresponde a los municipios, a los estados y al Distrito Federal.”

[40] Aquellas aguas que, conforme al artículo 27, párrafo 5° de la Constitución Federal, no pertenecen al listado de aguas nacionales: “…Cualesquiera otras aguas no incluidas en la enumeración anterior, se considerarán como parte integrante de la propiedad de los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depósitos, pero si se localizaren en dos o más predios, el aprovechamiento de estas aguas se considerará de utilidad pública, y quedará sujeto a las disposiciones que dicten las entidades federativas.”

[41] LGEEPA: “ARTICULO 7o.- Corresponden a los Estados, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y las leyes locales en la materia, las siguientes facultades:

[…]

VIII. La regulación del aprovechamiento sustentable y la prevención y control de la contaminación de las aguas de jurisdicción estatal; así como de las aguas nacionales que tengan asignadas;

[42] “ARTÍCULO 73. Las sentencias se regirán por lo dispuesto en los artículos 41, 43, 44 y 45 de esta ley.”

“ARTÍCULO 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.”