AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1168/2011.

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1168/2011.

QUEJOSA: **********.

Vo.Bo.

PONENTE: MINISTRO JOSÉ RAMÓN COSSío DÍAZ

SECRETARIA: DOLORES RUEDA AGUILAR.

México, Distrito Federal. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sesión correspondiente al día diez de agosto de dos mil once emite la siguiente:

S E N T E N C I A

Mediante la que se resuelven los autos relativos al amparo directo en revisión 1168/2011, promovido por **********, en representación de **********, contra la sentencia dictada el diecisiete de febrero de dos mil once por el Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Séptimo Circuito, en el juicio de amparo directo 463/2010.

I. ANTECEDENTES.

El catorce de septiembre de dos mil cinco, la Dirección General de Impacto y Riesgo Ambiental de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, emitió a favor de la empresa quejosa autorización condicionada en materia de impacto ambiental para el proyecto “**********”, en el Municipio de Solidaridad, Quintana Roo.

El doce de junio de dos mil seis, en el oficio 04/SGA/468/06, el Delegado Federal de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales en el Estado de Quintana Roo, autorizó la modificación a la anterior autorización de impacto ambiental con el proyecto denominado “**********”.

En contra de tal autorización, el diecisiete de octubre de dos mil seis, una persona tercero interesada en su carácter de miembro de la comunidad afectada, interpuso el recurso de revisión a que se refiere el artículo 180 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, por considerar que para su emisión no se apegó a las densidades establecidas en el Programa de Ordenamiento Ecológico Territorial de la Región denominada Cancún-Tulúm, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Quintana Roo, el dieciséis de noviembre de dos mil uno, toda vez que en el proyecto se autorizó una superficie mayor de desmonte permitido y una sobre densificación de cuartos de hotel.

El cuatro de agosto de dos mil ocho, el Secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales, resolvió fundado el recurso de revisión 212/2006, por considerar que para emitir la autorización impugnada, se omitió valorar los efectos, alcances y aplicación del mencionado Programa de Ordenamiento Ecológico, y por ende se violó el artículo 35 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, por lo que revocó dicha autorización, y ordenó se realizara una nueva evaluación de la manifestación de impacto ambiental, y con plenitud de jurisdicción se emitiera otra debidamente fundada y motivada.

En contra de tal determinación, la empresa quejosa interpuso juicio de nulidad y la Sala Regional del Caribe del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en el juicio de nulidad número 883/08-20-01-2, dictó sentencia el uno de septiembre de dos mil nueve, declarando su nulidad, al considerar que la tercero interesada carecía de interés jurídico para impugnar la autorización por no haber participado en el procedimiento de evaluación de la manifestación de impacto ambiental.

Inconformes con dicha sentencia, tanto la tercero interesada y la autoridad demandada presentaron amparo directo y revisión fiscal (AD-538/2009 y RF-74/2009). Por ejecutoria de trece de mayo de dos mil diez, el Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Séptimo Circuito, determinó conceder el amparo a la tercero interesada para el efecto de que la Sala responsable dejara insubsistente la sentencia combatida y dictara otra en la que desestimara el argumento relativo a que, para la procedencia del recurso de revisión previsto por el artículo 180 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, sea necesario que la promovente (tercero interesada) acreditara haber sido parte en el procedimiento de origen, y resolviera con plenitud de jurisdicción respecto de los conceptos de anulación restantes planteados por la empresa actora.

En cumplimiento de tal ejecutoria, la Sala Fiscal emitió nueva sentencia el uno de junio de dos mil diez, por la que reconoció la validez de la resolución impugnada (de cuatro de agosto de dos mil ocho), y en contra de ésta, la empresa quejosa promovió juicio de amparo directo (463/2010), en el que entre otras cosas, tildó de inconstitucional el artículo 180 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, por estimarlo violatorio de las garantías de seguridad jurídica y legalidad, mismo que fue resuelto el diecisiete de febrero de dos mil once, por el Tribunal Colegiado, en el sentido de negar el amparo, sentencia ésta que constituye la materia del presente recurso de revisión.

II. TRÁMITE

         1. Demanda de amparo. La empresa quejosa promovió juicio de amparo directo mediante escrito presentado el seis de julio dos mil diez, ante la Oficialía de Partes de la Sala Regional del Caribe del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en contra de la sentencia de uno de junio de dos mil diez, dictada por la Sala Regional del Caribe del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en el juicio de nulidad 883/08-20-01-2.

       En la demanda de amparo, la quejosa señaló que se violaron en su perjuicio las garantías consagradas en los artículos 14, 16, 27 y 115, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

2. Resolución del juicio de amparo. Remitida la demanda, el Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Séptimo Circuito admitió el juicio de amparo directo, lo registró bajo el número de expediente 463/2010 y ordenó dar vista al Agente del Ministerio Público para que formulara su pedimento. Finalmente, por sentencia de diecisiete de febrero de dos mil once, el Tribunal Colegiado consideró infundados e inoperantes los conceptos de violación, por lo que negó el amparo.

3. Interposición del recurso de revisión. En desacuerdo con el fallo anterior, la empresa quejosa promovió recurso de revisión mediante escrito presentado el veintiocho de marzo de dos mil once ante la Oficialía de Partes del Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Séptimo Circuito, y por acuerdo del día siguiente, el Magistrado presidente de dicho órgano colegiado remitió el asunto a esta Suprema Corte.

4. Trámite del recurso de revisión ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Recibidos los autos, el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ―mediante acuerdo de dieciséis de mayo de dos mil once― tuvo por recibido el expediente y lo registró bajo el número ADR- 1168/2011, señaló que el recurso se hacía valer contra un fallo en el que se había planteado la inconstitucionalidad del artículo 180 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, y ordenó la notificación correspondiente a la autoridad responsable, a los terceros perjudicados y al Procurador General de la República, y ordenó que en su oportunidad se remitiera el asunto al Ministro José Ramón Cossío Díaz para la elaboración del proyecto de resolución.

Posteriormente, visto el dictamen del Ministro Ponente, el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación envió para su resolución el presente asunto a la Primera Sala, cuyo Presidente lo radicó, devolviéndose los autos a la ponencia del Ministro mencionado, donde fueron turnados.

III. COMPETENCIA

Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer del presente recurso de revisión, en términos de lo dispuesto por los artículos 107, fracción IX de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 84, fracción II de la Ley de Amparo; 21, fracción III, inciso a) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y en relación con los puntos segundo, tercero y cuarto Transitorios del Acuerdo General número 5/2001, del Pleno de este Alto Tribunal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de junio de dos mil uno. El recurso fue interpuesto contra una sentencia pronunciada en amparo directo que no hace necesaria la intervención del Tribunal Pleno.

El recurso de revisión fue interpuesto en tiempo y forma, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 86 de la Ley de Amparo, pues de las constancias de autos se advierte que la sentencia recurrida le fue notificada personalmente el dieciocho de marzo de dos mil once. Así, el plazo de diez días que señala el referido artículo, corrió del veintitrés de marzo al cinco de abril del citado año, habiéndose descontado los días diecinueve, veinte, veintiuno, veintiséis y veintisiete, todos de marzo y dos y tres de abril por ser inhábiles, conforme a los artículos 23 de la Ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

En tales condiciones, dado que de autos se desprende que el recurso de revisión fue presentado el veintiocho de marzo de dos mil once en la Oficialía de Partes del Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Séptimo Circuito, resulta evidente que se interpuso oportunamente.

IV. PROCEDENCIA

Establecido lo anterior, se debe analizar si el presente asunto reúne los requisitos de importancia y trascendencia a que hace alusión el artículo 107, fracción IX de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el punto Primero del Acuerdo General Plenario 5/1999, que aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintidós de junio de dicho año, para verificar si es o no procedente el recurso de revisión que nos ocupa.

En efecto, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió el Acuerdo 5/1999, cuyo punto Primero establece que para la procedencia del recurso de revisión en amparo directo, se requiere que se reúnan los siguientes supuestos:

a. Que en la sentencia recurrida se haya hecho pronunciamiento sobre la constitucionalidad de una ley, tratado internacional o reglamento, o se establezca la interpretación directa de un precepto constitucional, o que, habiéndose planteado alguna de esas cuestiones en la demanda de amparo, se haya omitido su estudio; y

b. Que el problema de constitucionalidad entrañe la fijación de un criterio jurídico de importancia y trascendencia, a juicio de la Sala respectiva.

Ahora bien, por lo que se refiere al segundo de los requisitos antes mencionados, el propio punto Primero del Acuerdo en cita señala que, por regla general, se entenderá que no se surten los requisitos de importancia y trascendencia cuando exista jurisprudencia sobre el problema de constitucionalidad hecho valer en la demanda de garantías, así como cuando no se hayan expresado agravios o, en su caso, éstos resulten ineficaces, inoperantes, inatendibles o insuficientes y no haya que suplir la deficiencia de la queja, o bien, en casos análogos.

En este sentido, debe señalarse que el recurso de mérito sí cumple con los requisitos antes aludidos, en virtud de que en la demanda de garantías se hicieron valer conceptos de violación en los cuales se planteó la inconstitucionalidad del artículo 180 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, argumentos respecto de los cuales el Tribunal Colegiado de mérito se pronunció, declarando la constitucionalidad del precepto mencionado.

V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Problemática jurídica a resolver. Determinar si los agravios formulados por la parte recurrente son suficientes para desvirtuar las razones por las cuales se declararon inoperantes e infundados los conceptos de violación en los que se adujo la inconstitucionalidad del artículo 180 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente; y posteriormente deberá atenderse la argumentación efectuada por la recurrente en el sentido de si dicho artículo es o no violatorio de los artículos 14 y 16 constitucionales.

2. Cuestiones necesarias para resolver el asunto. A continuación, se sintetizan los conceptos de violación, la resolución del Tribunal Colegiado y los agravios expresados por la quejosa.

2.1. Conceptos de violación: Cabe señalar que sólo se sintetizan los conceptos de violación en los que se hicieron valer cuestiones de constitucionalidad, materia de esta instancia.

En el primer concepto de violación, la empresa quejosa adujo que el artículo 180 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en el que se sustentó la sentencia combatida, es inconstitucional pues contraviene los principios de seguridad jurídica y legalidad tutelados por los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Lo anterior, porque si bien existe el derecho a la tutela de los intereses difusos, como lo es la preservación y conservación del medio ambiente, los intereses y las garantías individuales de los particulares que cumplen con sus obligaciones ambientales deben ser respetados. No puede ni debe darse capacidad y legitimación de apersonamiento en el recurso de revisión a los miembros de comunidades que no se involucraron ni participaron activamente en el procedimiento de evaluación en materia de impacto ambiental, máxime si no tienen representación para accionar a nombre de una comunidad, pensar lo contrario, nos lleva a la incertidumbre e inseguridad jurídica.

Resulta inconstitucional un artículo por medio del cual se permite combatir una institución jurídica ambiental que conforma un engranaje, donde su finalidad es autorizar, pues la ley permite  rebasar límites y condiciones, a consideración de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, y luego faculta a cualquier persona para impugnar esa determinación.

El legislador se encuentra impedido para emitir disposiciones jurídicas que atenten contra la seguridad jurídica; sin embargo, el artículo 180 referido no cumple con las formalidades esenciales del procedimiento pues puede impugnar la autorización quién no enfrentó el proceso donde tuvo su origen la misma, y le faculta para no acreditar el supuesto daño que con la obra o actividad autorizada se causará o causaría al ambiente, sólo basta que lo especule.

Señaló que para obtener una autorización en materia de impacto ambiental es necesario realizar estudios técnicos y científicos que requieren biólogos, botánicos, geohidrólogos, geofísicos y curiosamente todo ese trabajo de ciencia puede ser dubitado con un simple puede ocasionar daño al ambiente (sin probarlo), en contrario, la substanciación del recurso que implica el artículo 180 no permite la apertura del caso a prueba, ni mucho menos la posibilidad de presentar alegaciones.

         Así, el artículo 180 en comento es inconstitucional, porque da vida jurídica a un recurso administrativo donde cualquier persona que no participa en el proceso de gestión de la autorización puede recurrir el acto, y el legislador debe tutelar el derecho a un medio ambiente sano y legitimar el interés difuso pero sin atropellar las garantías individuales de los gobernados.

         Tratándose de la materia de impacto ambiental, cualquier persona de la comunidad donde se verificará un proyecto o en su área de influencia puede participar en el procedimiento donde se determinará si se otorga o no la autorización y puede aportar pruebas y argumentos dándole la posibilidad de intervención, por lo  que puede enterarse ya que el procedimiento debe ser publicado en el Periódico, amén de que las gacetas oficiales son los instrumentos de comunicación entre autoridad ambiental y gobernados.

         Señaló que el artículo es inconstitucional, al darle participación a una persona extraña al procedimiento de gestión de la autorización o acto recurrido o a toda la comunidad, que no se interesó en el procedimiento de emisión de la autorización y que solamente argumenta daños sin probarlos, en un procedimiento donde los autorizados no tienen la misma paridad procesal, ya que en esa fase del recurso de revisión es un simple tercero interesado, que ya no pudo ni puede demostrar que no causa daños. El autorizado cuya autorización es recurrida no puede aportar pruebas y el que recurre miembro de una comunidad, no debe acreditar daños, basta que los afirme. Luego entonces de qué sirve someter a que la autoridad ambiental apruebe los impactos de un proyecto si después cualquier persona puede ponerlos en duda pero sin acreditar los daños que dice se causan.

Que otro elemento que hace inconstitucional el artículo surge de su legitimación, es decir, si los gobernados tienen representaciones y representantes, porqué no es precisamente el representante legal quien acude a ejercer el derecho de revisión.

Por último, la quejosa adujo que la ley es omisa en determinar, concluir o conceptualizar que debe entenderse por “de la comunidad” por “comunidad” y por “afectación o afectada”, quedando en estado de indefensión, ya que dichos conceptos son torales para la explicación, aplicación y acatamiento del artículo, pues queda al arbitrio de la autoridad administrativa la interpretación del precepto, aún cuando no cuenta con facultades.

En el segundo concepto de violación, la quejosa adujo que el Ordenamiento Ecológico Territorial de la Región denominada **********, viola la garantía de audiencia consagrada en el artículo 14 de la Constitución, pues al haberse elaborado y publicado dicho instrumento de política ambiental impuso limitaciones a la propiedad privada, ya que estableció lineamientos específicos en cuanto al uso y aprovechamiento del predio de interés.

Estas limitaciones o modalidades a la propiedad privada fueron retomadas por la autoridad ambiental federal al momento de evaluar los proyectos de la empresa en materia de impacto ambiental y quedaron asentadas, a través de derechos y obligaciones, en las autorizaciones emitidas por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales con fecha treinta y uno de julio de dos mil dos.

Dicho programa conculca los derechos de los particulares, pues no existe un procedimiento para su elaboración, quien o quiénes se encargaron de seleccionar a los participantes, y desconoce si fue sancionado por autoridades competentes, ni se dio a conocer cuáles fueron los estudios, análisis o encuestas que llevaron a sus creadores a señalar los parámetros, prohibiciones, limitaciones, afectaciones, y demás señalamientos criterios y características que lo conforman, pues desconoce cuáles fueron los estudios que motivaron a la determinación de límites de densidad, ocupación y desmonte, y cómo y por qué organismos lo realizaron, cuál es el daño ambiental o posible daño que bajo el conocimiento de los participantes determinaron la elaboración del ordenamiento, para señalar una cifra y no otra.

         Concluye que para dar certidumbre a la ciudadanía debieron de ser publicados los estudios en que se apoyaron para tales determinaciones, la importancia, la relevancia de quiénes participaron en su diseño, las etapas de formulación del programa y los márgenes de representación y experiencia de sus diseñadores, por lo que el ordenamiento ecológico al que se intenta sujetar el proyecto con la sentencia  combatida es inconstitucional al contravenir la propiedad privada.

         En el tercer concepto de violación, adujo que la autoridad administrativa, dentro del procedimiento administrativo de revisión, decidió que comunidad es un concepto equiparable o similar a “municipio”, sin fundar y motivar dicha determinación y sin contar con facultades para interpretar la letra de la ley, menos aún legislar, sino solo aplicar el derecho.

         Señaló que al convalidar dicha interpretación la Sala Fiscal, la deja en estado de indefensión al no tener la posibilidad de defender sus derechos, toda vez que en el procedimiento administrativo intentó aclarar éste y los demás conceptos que guardan cierta incertidumbre y dificultad, a través de una prueba pericial, que no fue desahogada, con el argumento de que sólo el Poder Judicial de la Federación está facultado para interpretar un artículo.

La autoridad administrativa, sin fundamento consideró que la recurrente era miembro de la comunidad afectada, por presentar un recibo de luz de una casa que se encontraba en el mismo municipio, aún cuando se trata de una ciudad distante, a unos cincuenta kilómetros del desarrollo, por tanto en concepto de la responsable, ya no era necesario un peritaje para aclarar conceptos de tan elevada importancia y trascendencia. Cuando la necesidad de la misma surge de valorar un hecho el cual puede tipificarse o no en la ley, ya que de ello dependería admitir o no el recurso administrativo, por ser instaurado por un elemento que no pertenece a la “comunidad afectada” por el desarrollo, esto es, de ello depende que la autoridad administrativa cumpla con su obligación de aplicar debidamente la ley. En efecto, este hecho determina la admisión o rechazo del recurso previsto en el artículo 180 de la Ley General del Equilibrio Ecológico.

         En efecto, el referido artículo 180 posibilita la impugnación de obras o actividades cuando se interponga el recurso por un miembro de la comunidad afectada; sin embargo, ser miembro de la comunidad no significa que viva o tenga una propiedad en el mismo municipio, pues supuestamente la recurrente habita en la ciudad de ********** y el pueblo más cercano al desarrollo sería **********, por lo que aún cuando pertenezcan al mismo municipio, no los hace partícipes de la misma comunidad, situación que ha quedado al descubierto cuando en el año dos mil ocho se creó un nuevo municipio; de ahí que la recurrente no cuente con interés jurídico (difuso) para interponer un recurso por sólo pertenecer al mismo municipio, sino que debe acreditar pertenecer o ser miembro de la comunidad.

         En el cuarto concepto de violación, la quejosa señaló que la sentencia reclamada le causa agravio, en virtud de que ordena a la autoridad administrativa que vuelva a valorar el proyecto denominado “***********” a través del Programa de Ordenamiento Ecológico Territorial de la Región denominada Cancún-Tulúm, que contraviene los artículos 14, 16 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

         Lo anterior, porque dicho ordenamiento ecológico fue elaborado por autoridades incompetentes, pues la facultad para emitir un ordenamiento en estas materias no es concurrente, ya que la legislación federal y local la atribuye solo al municipio, pues el artículo 115 Constitucional, señala que los Municipios estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; así como autorizar controlar y vigilar la utilización del suelo en el ámbito de su competencia jurisdiccional y otorgar permisos y licencias para realizar construcciones en su territorio.

         Asimismo, el artículo 155 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Quintana Roo, establece las facultades de los Municipios que se refieren a la administración de la zonificación, formulación de Planes de Desarrollo Urbano y la determinación de la utilización del suelo.

         Por otro lado, el artículo 6 de la Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente del Estado de Quintana Roo establece que corresponde a los Municipios la formulación y aplicación obligatoria de los instrumentos de política ambiental que garanticen la preservación y restauración del equilibrio ecológico en sus territorios siempre y cuando, no se trate de actividades o materias expresamente atribuidas a la Federación.

         Así las cosas, la autoridad competente en materia de densidades y uso de suelo es exclusivamente la Municipal y en tal virtud, cuenta con la atribución para elaborar los programas regulados por la Ley de Asentamientos Humanos para cumplir debidamente su objetivo y administrar adecuadamente la zonificación dentro de su jurisdicción.

         En consecuencia, el Municipio es la autoridad facultada para regular la materia de coeficientes de uso y ocupación de suelo a través de sus ordenamientos urbanos y ecológicos que al efecto emitan, acordes al desarrollo sustentable de cada localidad.

         Ahora bien, dentro del procedimiento de evaluación del impacto ambiental el promovente debe exponer la vinculación del proyecto con los ordenamientos ecológicos vigentes, ello obedece a la necesidad de acreditar ante la autoridad evaluadora que el proyecto **********, no contraviene las disposiciones legales aplicables. Dicha evaluación se realizará de conformidad con el artículo 35 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, debiéndose referir única y exclusivamente a la facultad de analizar y evaluar los aspectos ambientales de cada proyecto.

         De ahí, se desprende un conflicto de leyes respecto de si la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, dentro del procedimiento de evaluación ambiental federal, debe analizar la vinculación del proyecto con los ordenamientos ecológicos existentes en la zona (los cuales deben ser de competencia municipal) hasta donde se limita la competencia de dicha Dependencia y su sujeción a los ordenamientos ecológicos aplicables.

         Por lo anterior, concluye que dicho ordenamiento elaborado por autoridades federales y estatales, contraviene la Constitución, que ordena una distribución de competencias, que la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales viola, al haber participado en su elaboración y ahora al ordenar aplicar en una nueva evaluación parámetros de densidad y uso de suelo.

2.2. Sentencia recurrida. El TribunalColegiado declaró por una parte infundados y en otra, inoperantes los conceptos de violación formulados por la quejosa.

Consideró infundado el primer concepto de violación relativo a que el artículo 180 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente es inconstitucional al dar capacidad de accionar el recurso administrativo de revisión, en contra de una autorización a cualquier persona que no tiene representación de una comunidad y que no ha participado en el proceso de gestión─, porque las garantías de seguridad jurídica y legalidad se respetan por las autoridades legislativas cuando las disposiciones de observancia general que crean generan certidumbre a los gobernados sobre las consecuencias jurídicas que producirán y, tratándose de normas que confieren alguna facultad a una autoridad, cuando acotan, en la medida necesaria y razonable esa atribución en forma tal que se impida a la autoridad actuar de manera arbitraria o caprichosa en atención a las normas a que debe sujetarse.

         Así, señaló que del contenido del artículo tildado de inconstitucional, se desprende que confiere facultad a cualquier individuo miembro de una comunidad afectada para impugnar las obras o actividades que contravengan las disposiciones jurídicas de naturaleza ambiental, siempre que se demuestre en el procedimiento que pudieran originar un daño a los recursos naturales, la flora o fauna silvestre, la salud pública o la calidad de vida.

         Por lo tanto, contrario a lo aducido por la quejosa, el precepto reclamado no vulnera los principios de legalidad y seguridad jurídica, ya que no indica que sean impugnables las autorizaciones otorgadas por la autoridad que cumplan las disposiciones legales aplicables, pues únicamente podrán impugnarse aquellas que no las cumplan por el daño que pueda originarse. Por lo anterior, no está sujeto a meras especulaciones de cualquier persona, pues debe ser miembro de una comunidad afectada y no impide que la parte autorizada comparezca al procedimiento a ofrecer pruebas y alegar lo que convenga.

         Desestimó por inoperante, el argumento en que la quejosa adujo que el artículo es inconstitucional porque no se determinan los términos de “comunidad” y “afectación” o “afectada”, pues de ninguno de los artículos que componen la Constitución Federal se desprende que sea un requisito para el legislador ordinario establecer en cada uno de los ordenamientos secundarios un catálogo que defina los vocablos o locuciones utilizadas, puesto que las leyes no son diccionarios y el sentido que se le atribuya a cada una de las palabras empleadas será motivo de interpretación por los diferentes sistemas existentes. De ahí que, de acuerdo a lo sostenido por la Primera Sala de la Suprema Corte, en la jurisprudencia 84/2004, no puede considerarse inconstitucional la ley que impugna (por no establecer el significado de “comunidad” y “afectación o afectada”).

Respecto del segundo y cuarto conceptos de violación, en los que impugnó el Programa de Ordenamiento Ecológico Territorial de la Región denominada Corredor Cancún-Tulum, los desestimó por inoperantes al no poder sobreseerse en el juicio de amparo directo respecto de una norma que no fue aplicada en perjuicio de la quejosa, que le genere un agravio personal y directo.

Advirtió que en el considerando octavo de la sentencia reclamada, la Sala Fiscal examinó el considerando tercero de la resolución impugnada ─en el que se declaró la nulidad de la autorización de impacto ambiental, porque la Delegación en el Estado de la Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales, vulneró lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente─ y determinó que eran inoperantes los agravios cuarto y quinto porque, en la resolución impugnada, la autoridad demandada había omitido pronunciarse sobre los efectos, alcances y aplicación de los criterios ecológicos del programa, por lo que no concluyó sobre su viabilidad, ni la procedencia de la autorización por el desmonte o sobredensificación, siendo que los únicos argumentos susceptibles de análisis son los relativos a la falta de valoración del programa por parte de la autoridad pero no su viabilidad.

         Por lo anterior, señaló que si bien se citó el Programa de Ordenamiento, fue con el único propósito de señalar que la autoridad demandada omitió tenerlo en cuenta para emitir la autorización de impacto ambiental, dado que la litis planteada en el juicio ante la Sala Fiscal se resolvió conforme a lo previsto en diversos preceptos de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, por lo que debe estimarse que aquel Programa no se aplicó en perjuicio de la quejosa.

         El tercer concepto de violación, en el que la quejosa refirió que la autoridad administrativa decidió sin fundar ni motivar dentro de la revisión que comunidad es comparable a municipio por una parte, lo consideró infundado, ya que contrario a lo aducido por la quejosa, la Sala Fiscal no convalidó la aseveración de la autoridad administrativa demandada, con respecto a que comunidad sea comparable a municipio, o bien, que la recurrente fuera miembro de la comunidad afectada por presentar un recibo de luz de una ciudad distante, sin que fuera necesario el peritaje. Lo que determinó la Sala, fue que era intrascendente que el proyecto autorizado se ubicara en el ********** y no en el **********, porque la autoridad demandada al momento de resolver la causa de improcedencia que hizo valer la actora en el recurso, no estaba obligada a considerar la creación del Municipio de Tulum, ya que al momento de provocar dicha instancia administrativa, la recurrente acreditó el interés difuso correspondiente como miembro de la comunidad afectada por el hecho de habitar el mismo municipio que en esa época correspondía al lugar en donde se concretarían las obras autorizadas en el proyecto.

         La Sala Fiscal no hizo un pronunciamiento particular en el sentido de que comunidad fuera comparable a municipio o bien, que la recurrente acreditara ser miembro de la comunidad afectada, pues sólo determinó que la recurrente acreditó su interés difuso como miembro de la comunidad afectada porque al momento de interponer el recurso habitaba el mismo municipio que en esa época correspondía al lugar donde se concretarían las obras autorizadas.

Desestimó por inoperantes las restantes alegaciones, por no controvertir de manera directa a través de algún argumento jurídico concreto la determinación de la Sala de que la recurrente acreditó su interés difuso como miembro de la comunidad afectada porque al momento de interponer el recurso habitaba el mismo municipio que en esa época correspondía al lugar donde se concretarían las obras autorizadas.

Por último, el Tribunal Colegiado, en cuanto a los demás argumentos de los restantes conceptos de violación, en los que se alegaron cuestiones de legalidad, los declaró infundados e inoperantes.

2.3. Agravios. En el primer agravio, señala que el análisis realizado por el Tribunal Colegiado es superficial y equívoco, pues de forma genérica argumenta que la norma no es inconstitucional ya que anticipa consecuencias y se controla ese poder, además porque las disposiciones generan certidumbre en los gobernados, lo que desde luego no sucede con el artículo 180 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.

Señala que si bien es necesario legitimar la tutela del interés difuso por la importancia de la preservación y conservación del ambiente; no obstante, también es necesaria la inversión a través de la ejecución de obras o actividades lícitas generadoras de empleo y de pagos de impuesto.

Que en el asunto se debe analizar la seguridad jurídica a través de la posibilidad legal que tiene una persona, en cualquier tiempo, de impugnar una autorización en materia de impacto ambiental, sin participar en el procedimiento que le dio vida jurídica al acto que después recurre, y sin acreditar afectación alguna a su comunidad ni el daño ocasionado, en detrimento del gobernado, cuando basados en Derecho: i) las autoridades federales, estatales y municipales en sus respectivas competencias, autorizan una obra o actividad, ii) aplica una gran inversión económica, sujeta a obligaciones financieras y penas mercantiles, iii) asume compromisos contractuales con cláusulas de penalización legalmente válidas, y iv) transmite la propiedad fundado en el derecho de todo ciudadano a una vivienda digna.

A través del “interés difuso” se salvaguardan los recursos naturales y se garantiza el derecho a un medio ambiente adecuado, no obstante, dicha legitimación debe acotarse y conducirse en aras del principio de seguridad jurídica a favor de los ciudadanos, como el particular que sujeta a evaluación una futura actividad u obra, y se somete, desde el enfoque procesal, al recurso de revisión en términos del artículo 180 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, más la procedencia de dicho recurso deberá sujetarse a reglas claras a la luz de la Carta Magna.

         Señala que el Tribunal Colegiado no atendió sus argumentos en cuanto a la inconstitucionalidad del artículo 180 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, haciendo un análisis somero y fácil de los conceptos, pues la problemática en que incide el numeral es en relación a la inseguridad jurídica que genera una interpretación de la autoridad administrativa, cuando un artículo o ley no establece un procedimiento claro, cierto y literal.

Lo anterior porque una vez que el particular adquiere en propiedad un predio y asume desarrollar en él una actividad lícita, las leyes ambientales le obligan a tramitar y obtener una autorización en materia de impacto ambiental, a través de un estudio reglamentado denominado Manifestación de Impacto Ambiental.

En este estudio se analizan los impactos o efectos ambientales de una obra o actividad en el sitio del proyecto y un área de influencia, proponiéndole a las autoridades ambientales medidas para mitigar o compensar esos efectos ambientales. La autoridad ambiental, tiene facultades para adicionar las medidas de mitigación o compensación, si estima que son insuficientes para preservar y conservar el ambiente y los recursos naturales, por lo que es inferible que si se autoriza un proyecto y se imponen medidas es porque se evaluó y determinó procedente.

Que después de ingresar el estudio de Manifestación de Impacto Ambiental, es evaluado por expertos dentro del aparato gubernamental que emite fundada y motivadamente una autorización en materia de impacto ambiental condicionada, por los impactos ambientales que conlleve dicho proyecto, a la ejecución de medidas de mitigación o compensación propuestas por el promovente o adicionadas por la autoridad, ─ya sea porque la autoridad lo considera o porque miembros de las comunidades donde se llevará a cabo el proyecto así lo propusieron─. Del mismo privilegio gozan las entidades gubernamentales estatales y municipales, a quienes se les participa del estudio y quienes concurren con su opinión al procedimiento de evaluación liderado por la autoridad ambiental federal.

         Dentro de este procedimiento existe la posibilidad de escuchar y considerar a los miembros de una comunidad que se crea afectada con el proyecto de evaluación, pues conforme a la ley ambiental dicho proyecto se da a conocer por diarios de circulación regional y por la gaceta ecológica de la autoridad ambiental; por ello, quien no participa en el proceso de evaluación, es porque considera que el proyecto no le afectaba ni a él ni a su comunidad. Por lo que resulta inconstitucional, que quien sin participar en el procedimiento de gestión de la autorización originaria ni en el de modificación de la misma, pueda válidamente interponer recurso de revisión, vulnerando los principios de igualdad procesal y atentando contra la capacidad probatoria de los gobernados.

         El Tribunal Colegiado resolvió que no es inconstitucional el artículo analizado porque no impide que la parte autorizada comparezca al procedimiento; sin embargo, si bien el procedimiento no obstaculiza el ofrecimiento de pruebas, también lo es que tal procedimiento no establece plazos, dilaciones probatorias (para ofrecimiento y desahogo de pruebas), término para alegatos, y pautas para la emisión de una sentencia definitiva.

Señala que el artículo 180 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente es inconstitucional, pues atribuye a una autoridad administrativa decidir sobre un derecho del gobernado, al establecer la procedencia de un recurso administrativo, ante la propia autoridad administrativa que emitió el acto, mediante un procedimiento mínimo que no obliga a la autoridad a recibir pruebas y desahogarlas, en donde las partes no se encuentran en las mismas condiciones procesales, pues la autoridad ambiental hace las veces de abogado de la recurrente, procurador de legalidad y desde luego juez, violando el derecho de audiencia y la garantía de debido proceso legal, pues la autoridad administrativa revoca sus propios actos.

Aduce que guarda similitud el criterio del Tribunal Pleno de la Suprema Corte al resolver la contradicción de tesis 15/2006-PL, donde se abordó el tema relativo a si el artículo 36 del Código Fiscal de la Federación era o no violatorio a la garantía de seguridad jurídica, por no precisar las causales y efectos de la declaratoria de nulidad de una resolución favorable a un particular. Por lo que si el Pleno llegó a la conclusión de que dicho artículo 36 es constitucional, a contrario sensu, si el procedimiento establecido en el artículo tildado de inconstitucionalidad no guarda dichas cualidades, luego entonces es inconstitucional.

Lo anterior toda vez que la sentencia no la emite el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, sino la propia autoridad administrativa; los efectos no se consagran en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; el particular no puede defender su derecho a través de un juicio, sino que participa como un tercero en el procedimiento administrativo, litigando contra la recurrente y la autoridad, quien funge como juez y parte, sin importar el principio de presunción de validez, pues la autoridad revoca su autorización.

El Tribunal Colegiado afirma que las normas acotan en medida razonable la atribución de la autoridad, para que no actúe de forma caprichosa o arbitraria; sin embargo, como se argumenta, el artículo 180 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente deja en estado de inseguridad jurídica a los gobernados, al otorgar una ilegal discrecionalidad a la autoridad administrativa para interpretar, sin que tenga tal atribución, y aplicar sin acotación alguna, el procedimiento de revisión administrativo.

La autoridad administrativa hace una interpretación de lo que considera dice el artículo tildado de inconstitucional, lo que no es dable, pues el propio Colegiado en su alegato reconoce que las autoridades facultadas para la interpretación de las leyes son los poderes judicial y legislativo, más no el administrativo, y en el caso, precisamente queda a discreción de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales tener por acreditado el daño, aún cuando el artículo no establece el grado, monto o gravedad de afectación necesaria causado para la procedencia de recurso.

Los grados de afectación son evaluados y hasta definidos por la autoridad administrativa dentro del recurso de revisión, pues el legislador faltó a su obligación de ser más explícito en el artículo, no se trata de una ambigüedad u obscuridad de terminología sino que dicha ausencia de especificidad arroga a la autoridad una potestad inmensa, que no tiene atribuida expresamente en ley.

La afectación ambiental a que se refiere el artículo 180 combatido, puede estar dentro de los grados enlistados en el artículo 3, fracción IX, del Reglamento de la misma ley en materia de Evaluación del Impacto Ambiental; es decir, debería tratarse de un impacto significativo para que prospere el recurso; sin embargo, es claro que el artículo tildado de inconstitucional deja en estado de indefensión e inseguridad jurídica a los gobernados, al permitir un vacio en la conceptualización jurídica del grado de gravedad necesario para la procedencia del recurso, por cuanto a la afectación del medio ambiente, si es el ejecutivo quien determina cual es el grado de afectación suficiente para que proceda el recurso, por lo que está a su discrecionalidad la revocación de todo proyecto sometido a evaluación del impacto ambiental.

El Colegiado dejó sin análisis otro concepto que tiene trasfondo jurídico, pues en cuanto a la posible afectación se viola el principio de seguridad jurídica, ya que no es comprensible la revocación de un proyecto por la afectación del medio ambiente, cuando no se sabe el grado de afectación necesario para la procedencia del recurso. Un procedimiento no puede revocar una autorización legalmente otorgada, al haber cumplido con todos los requisitos de forma y fondo que la ley establece, por un posible daño que puede no suceder.

El recurso deja en estado de indefensión a todo desarrollador, al no señalar un plazo específico para su presentación ni establece presupuestos procesales. La ley permite que se excedan los límites establecidos por las normas ambientales, a cambio de realizar un estudio técnico jurídico que evidencie los impactos ambientales, y se comprometa a su remediación, minimización o compensación. No obstante, los daños que manifestó la recurrente realizaría la edificación del proyecto, no son otros que los manifestados y evaluados por la autoridad, por lo que no debería ser procedente el recurso; luego entonces, si el procedimiento de revisión no conceptualiza tales extremos, vuelve a quedar en manos de la autoridad la admisión de estos impactos como causal de procedencia del “recurso especial”, al no estar debidamente clara esta situación.

El Colegiado, en base a la jurisprudencia 83/2004, consideró inoperante lo relativo a que la ley no determine, concluya o conceptualice los términos “comunidad y afectación o posible afectación”, toda vez que las leyes no son diccionarios y la propia constitución prevé la interpretación Legislativa y Judicial de las normas; no obstante, reitera, que no se trata de la sola aclaración de términos, sino de la incertidumbre jurídica que provoca el artículo tildado de inconstitucional, por lo que se requiere desentrañar la situación de los gobernados en el procedimiento de revisión. Respecto de la frase “de la comunidad”, no se ha tachado de impreciso u obscuro porque desconozca su definición, sino porque permite u obliga a la autoridad a interpretarlo sin atribución alguna, transgrediendo el principio de seguridad jurídica.

Señala que es inaceptable la inoperancia respecto de sus argumentos sobre la improcedencia acaecida dentro del desahogo del recurso administrativo de revisión, en virtud de que el Colegiado manifiesta que no puede entrar al estudio de la violación procesal expuesta, por no haber sido materia del juicio de nulidad, cuando en la resolución consta el voto particular del magistrado ponente, de poner en la mesa dicho argumento.

Que el requisito para la procedencia del recurso de revisión debería ser acreditar haber participado en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, respetando la seguridad jurídica del particular beneficiado con la autorización ambiental, quien tiene un interés legítimo y juegan a su favor las garantías constitucionales de legalidad y debido proceso legal, de tal forma que no es ni puede sostenerse como válido, que cualquier miembro de la comunidad, en el momento que se le ocurra, pueda alegar interés difuso e impugnar a su capricho una resolución presumiblemente emitida con apego a derecho.

Abunda en que por Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el veintinueve de julio de dos mil diez, se adicionó el tercer párrafo del artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, luego entonces cuando se expidió la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, el Congreso no contaba con facultades para dictar leyes que recogieran el interés difuso de los ciudadanos, por lo que es inconstitucional el artículo 180 de dicha ley, al sostener un derecho difuso para la legitimación de una persona cualquiera que se diga de la comunidad afectada para interponer el recurso administrativo de revisión.

En el segundo agravio, señala que el Tribunal Colegiado pretende que en primera instancia se aplique la norma inconstitucional para tener suficientes motivos para demandar el amparo, situación lejana de toda congruencia jurídica en la materia que demuestra los principios de inmediatez y de celeridad de proceso que sustenta la Constitución.

Por consiguiente, las consideraciones del Tribunal Colegiado son insuficientes y limitadas, ya que no abordó el análisis respecto a que la propiedad privada está sujeta a dos distintas limitaciones, y luego entonces, el Acuerdo de Coordinación para el Ordenamiento Ecológico de la Región denominada Corredor ********** impuso limitaciones, ya que estableció lineamientos específicos en cuanto al uso y aprovechamiento del predio de interés, sin respetar el derecho de audiencia de los gobernados y vulnera los artículos 115 y 124 de la Constitución, al pretender compartir competencias en un instrumento suscrito sin facultades para ello, arrogándose la federación facultades en materia de densidad, que no le han sido dadas.

Así también, conculca los derechos de los particulares a conocer cuáles fueron los estudios, análisis o encuestas que llevaron a los creadores del instrumento a señalar los parámetros, prohibiciones, limitaciones, afectaciones y demás señalamientos, criterios y características que conforman dicho instrumento de política ambiental.

En este sentido, el Tribunal Colegiado debió entrar al estudio de la inconstitucionalidad del Ordenamiento en comento, ya que no sólo se sometieron cuestiones constitucionales sino también violaciones procesales, ello en virtud de que dicho ordenamiento ecológico es contrario a lo establecido en la Constitución ya que fue elaborado por autoridades incompetentes, pues la facultad para emitir un ordenamiento en estas materias no es concurrente, ya que de forma clara y profusa la legislación federal y local la atribuye solo al municipio.

3. Estudio de Fondo. Por cuestión de método, se analiza el segundo agravio, en el que la recurrente sostiene que el Tribunal Colegiado pretende que para estar en aptitud de acudir al amparo en contra del ordenamiento ecológico, primero le sea aplicado, siendo que no sólo alegó cuestiones de constitucionalidad sino también violaciones procesales; ello en virtud de que dicho ordenamiento es inconstitucional, porque fue elaborado por autoridades incompetentes, pues la facultad para emitir un ordenamiento en estas materias no es concurrente, ya que la legislación federal y local la atribuye solo al municipio.

Lo anterior es infundado debido a que como bien lo consideró el Tribunal Colegiado del conocimiento, los argumentos de los conceptos de violación segundo y cuarto de la demanda de garantías, en los que la empresa quejosa tildó de inconstitucional el Programa de Ordenamiento Ecológico de la Región denominada **********, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Quintana Roo, el dieciséis de noviembre de dos mil uno, sí eran inoperantes, toda vez que sus disposiciones no le fueron aplicadas por la Sala Fiscal responsable, ni por la autoridad administrativa el resolver el recurso de revisión, motivo por el cual al no existir un acto de aplicación en su esfera jurídica de dicho ordenamiento, no podía ser analizada su constitucionalidad.

Resultan aplicables las tesis de la Segunda Sala, 2a. CLII/98, cuyas consideraciones se comparten, y de esta Primera Sala, 1a. V/2000, de rubros: “CONCEPTOS DE VIOLACIÓN INOPERANTES EN AMPARO DIRECTO. LO SON AQUELLOS EN QUE SE PLANTEA LA INCONSTITUCIONALIDAD DE PRECEPTOS QUE SI BIEN FUERON CITADOS EN LA SENTENCIA IMPUGNADA, SUS HIPÓTESIS NORMATIVAS NO FUERON APLICADAS EN ELLA”[1] e “INOPERANCIA DE LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN EL AMPARO DIRECTO”[2].

El primer agravio hecho valer por la recurrente, en el que, sustancialmente, afirma que fue incorrecto el análisis de constitucionalidad hecho por el Tribunal Colegiado, respecto del artículo 180 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, porque no atendió a la inseguridad jurídica que genera, por no establecer un procedimiento claro, cierto y literal, aunado a que quien no participa en el procedimiento de gestión de la autorización originaria ni en el de modificación de la misma, no puede válidamente interponer recurso de revisión, es infundado.

En efecto, para dar contestación a lo anterior, es necesario primeramente transcribir el artículo 180 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, vigente en dos mil seis, tildado de inconstitucional.

“Artículo 180. Tratándose de obras o actividades que contravengan las disposiciones de esta Ley, los programas de ordenamiento ecológico, las declaratorias de áreas naturales protegidas o los reglamentos y normas oficiales mexicanas derivadas de la misma, las personas físicas y morales de las comunidades afectadas tendrán derecho a impugnar los actos administrativos correspondientes, así como a exigir que se lleven a cabo las acciones necesarias para que sean observadas las disposiciones jurídicas aplicables, siempre que demuestren en el procedimiento que dichas obras o actividades originan o pueden originar un daño a los recursos naturales, la flora o la fauna silvestre, la salud pública o la calidad de vida. Para tal efecto, deberán interponer el recurso administrativo de revisión a que se refiere este capítulo.”

El precepto transcrito, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, se encuentra dentro del Capítulo V, “Recurso de Revisión”, del Título Sexto, “Medidas de Control y de Seguridad y Sanciones” y, en concreto, reconoce el derecho que tienen todas las personas físicas y morales de las comunidades afectadas para impugnar los actos administrativos que contravengan las disposiciones de esa ley general, los programas de ordenamiento ecológico, las declaratorias de áreas naturales protegidas y los reglamentos o las normas oficiales mexicanas derivadas de la misma, y que originen o puedan originar un daño a los recursos naturales, a la salud pública o a la calidad de vida.

Como se advierte, el artículo transcrito que nos ocupa, otorga el derecho y legitima a las personas físicas y morales de las comunidades afectadas para interponer el recurso de revisión previsto en el Capítulo V del Título Sexto, de la Ley, pero en ningún momento tiene la finalidad de establecer un medio de defensa distinto para el cual sea necesario establecer un procedimiento específico.

En efecto, de la lectura de la Exposición de Motivos[3] que dio origen al artículo cuestionado, se advierte que la finalidad que se persigue para establecer el recurso de revisión de que se trata, es la de ampliar la capacidad jurídica de los ciudadanos para utilizar medios jurídicos en defensa del ambiente:

“Las reformas, adiciones y derogaciones que se proponen, son producto de las consideraciones, recomendaciones e inquietudes que fueron propuestas por los diversos sectores de la sociedad durante la consulta nacional sobre legislación ambiental […]

A través de dicha consulta se recibió un gran numero de trabajos, en los que se expresaron variadas preocupaciones y propuestas respecto de la legislación nacional en materia ambiental de parte de organizaciones no gubernamentales, centros de investigación, universidades, agrupaciones de productores, cámaras empresariales, dependencias y entidades de la administración pública federal, estatal y municipal, congresos estatales y representaciones de organismos cívicos internacionales, mismas que en su esencia han sido tomadas como base para la elaboración de las reformas propuestas a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (en adelante LGEEPA).

Es importante destacar que la iniciativa también es el resultado del esfuerzo conjunto […] orientado al estudio de la problemática y dinámica de las circunstancias y necesidades ambientales actuales, planteadas por la sociedad, respecto de la preservación, aprovechamiento y protección de los recursos naturales, con el fin de prevenir y controlar las tendencias de deterioro de los mismos y sentar las bases para revertir los efectos que ocasiona.

Así, el Poder Ejecutivo Federal y los miembros del Senado de la República y de la Cámara de Diputados que suscriben la presente iniciativa han reconocido la necesidad de vincular la política de aprovechamiento de recursos naturales con el principio del desarrollo sustentable, asumiendo que la satisfacción de las necesidades de las generaciones presentes no puede ignorar las necesidades de las generaciones futuras. […]

[…] uno de los anhelos de los mexicanos es el de vivir en un ambiente sano y adecuado para la vida y el desarrollo de las nuevas generaciones, así como el de promover un aprovechamiento sustentable de los recursos naturales. Este propósito ha impulsado el proceso de reformas, cuyo principal objetivo es el de lograr hacer de las disposiciones jurídicas en materia ambiental, instrumentos realmente eficientes y eficaces.

Otro de los grandes propósitos de la reforma es el asegurar la viabilidad de las normas propuestas, en el ámbito material, es decir, se han elaborado las modificaciones a la LGEEPA, atendiendo los factores económicos, sociales y culturales que inciden en la eficacia de las mismas.

[…] la experiencia acumulada en casi ocho años de vigencia de la LGEEPA, así como las nuevas demandas de la sociedad hacen necesario incorporar en dicho ordenamiento diversas modificaciones, algunas de las cuales constituyen verdaderas innovaciones, orientadas a los siguientes propósitos:

[…] Ampliar los márgenes legales de participación ciudadana en la gestión ambiental, a través de mecanismos como la denuncia popular, el acceso a la información ambiental y la posibilidad de impugnar por medios jurídicos los actos que dañen al ambiente en contravención de la normatividad vigente;

Responsabilidades, procedimientos administrativos y sanciones

A partir de la experiencia acumulada por la aplicación de la ley en los últimos años y como resultado de la expedición de las leyes federales sobre Metrología y Normalización y de Procedimiento Administrativo, se hace necesario adecuar el marco normativo relativo a los actos de inspección y vigilancia del cumplimiento de la legislación ambiental, a la comisión de delitos ambientales, a la imposición de medidas de seguridad y a los medios de impugnación.

Recurso de revisión para los miembros de las comunidades afectadas por violaciones a la normatividad ambiental.

Destaca en la iniciativa la posibilidad que se otorga a los miembros de las comunidades afectadas por obras o actividades contrarias a la normatividad ambiental, de impugnar los actos administrativos respectivos por medio del recurso de revisión previsto en la Ley Federal del Procedimiento Administrativo.

Una de las principales demandas en torno a la reforma a la legislación ambiental ha sido la relativa a la ampliación de la capacidad jurídica de los ciudadanos para utilizar medios jurídicos en defensa del medio ambiente.

Para avanzar en esa dirección, la iniciativa otorga el derecho a interponer el recurso de revisión a las personas físicas y morales de las comunidades que resulten afectadas por obras o actividades que contravengan las disposiciones de la ley, los programas de ordenamiento ecológico, las declaratorias de áreas naturales protegidas o los reglamentos y normas oficiales mexicanas derivadas de la ley, así como a exigir que se lleven a cabo las acciones necesarias para que sean observadas las disposiciones jurídicas aplicables, siempre que demuestren que con ello se origina o puede originarse un daño a los recursos naturales, la flora y la fauna silvestre, la salud pública o a la calidad de vida.”[4]

De la parte de la exposición de motivos antes transcrita, se advierte que el legislador, reconoce legitimación activa a cualquier  persona física y moral de las comunidades afectadas, dicha afectación debe consistir en un daño, presente o inminente, a los recursos naturales[5], la flora[6] o la fauna silvestre[7], la salud pública[8] o la calidad de vida; motivo por el cual les otorgó el derecho a interponer el recurso de revisión a que se refiere el artículo 180 de la Ley Federal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente combatido.

La integración de este recurso en la ley, supone un avance en el reconocimiento del interés jurídico de las personas que no sean propiamente las destinatarias del acto administrativo, se trata de la implementación de un mecanismo de defensa para la protección de los intereses difusos, que constituyen una parte componente de la eficacia vertical de un derecho fundamental, relativo a la obligación constitucional de la existencia de autoridades y mecanismos que garanticen la sustentabilidad del entorno ambiental, lo cual conllevaría a la indirecta protección del derecho al medio ambiente adecuado de las personas contemplado en el artículo 4° constitucional y consecuentemente la protección de los ecosistemas como bienes comunes, cuya protección es de orden público.

La razón de que las comunidades afectadas acudan al recurso de revisión que se combate, guarda estrecha relación con el bien jurídico que se tutela (el ambiente y el equilibrio ecológico), al ser de orden público su protección. Así, cualquier persona de una comunidad que se considere afectada por una obra o actividad que contravenga la normatividad ambiental, se encuentra facultada para interponer el recurso de revisión que nos ocupa.

Como se advierte, el legislador justificó adecuadamente las razones y motivos por las que consideró necesario regular el derecho de las personas físicas y morales de las comunidades que resulten afectadas, la ratio legis obedece a tutelar el bien constitucionalmente protegido por el artículo 4° de la Carta Magna, que es la protección al ambiente adecuado para el bienestar y desarrollo de las personas, lo cual es fundamental, transpersonal y su tutela es de interés público y colectivo.

         El recurso de revisión previsto en el artículo 180 que nos ocupa, regulado en los artículos 176 y 179 de la Ley Federal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, se trata de un medio de defensa al alcance de los particulares para impugnar, ante la Administración Pública ─Procuraduría Federal de Protección al Ambiente y/o sus unidades administrativas─ los actos y resoluciones, por ella dictados, dichos artículos para la sustanciación del procedimiento son del tenor literal siguiente:

“ARTICULO 176. Las resoluciones definitivas dictadas en los procedimientos administrativos con motivo de la aplicación de esta Ley, sus reglamentos y disposiciones que de ella emanen, podrán ser impugnadas por los afectados, mediante el recurso de revisión, dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de su notificación, o ante las instancias jurisdiccionales competentes.

El recurso de revisión se interpondrá directamente ante la autoridad que emitió la resolución impugnada, quien en su caso, acordará su admisión, y el otorgamiento o denegación de la suspensión del acto recurrido, turnando el recurso a su superior jerárquico para su resolución definitiva.

ARTICULO 179. Por lo que se refiere a los demás trámites relativos a la sustanciación del recurso de revisión a que se refiere el artículo 176 del presente ordenamiento, se estará a lo dispuesto por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.”

         En los artículos antes transcritos se establece la forma de interponer el recurso, sin embargo respecto al trámite de la secuela del procedimiento, el artículo 179 remite a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

El recurso de revisión se interpone ante la autoridad emisora del acto administrativo. La autoridad emisora del acto administrativo en materia ambiental será aquella que por sus atribuciones le corresponda emitir ese acto de acuerdo a la especialización de la materia ambiental[9].

         El plazo para presentarlo es dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de su notificación, o ante las instancias jurisdiccionales competentes. Está condición opera en el supuesto de que el acto impugnado no se haya notificado, caso que ocurre con las autorizaciones ambientales, las cuales no se notifican al tercero afectado, motivo por el cual el recurso de revisión debe interponerse desde que se hace sabedor de dicho acto administrativo.

         El escrito del recurso de revisión deberá contener los requisitos señalados en el artículo 86 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, a saber:

“ARTÍCULO. 86. […]

Dicho escrito deberá expresar:

I. El órgano administrativo a quien se dirige;

II. El nombre del recurrente, y del tercero perjudicado si lo hubiere, así como el lugar que señale para efectos de notificaciones;

III. El acto que se recurre y fecha en que se le notificó o tuvo conocimiento del mismo;

IV. Los agravios que se le causan;

V. En su caso, copia de la resolución o acto que se impugna y de la notificación correspondiente. Tratándose de actos que por no haberse resuelto en tiempo se entiendan negados, deberá acompañarse el escrito de iniciación del procedimiento, o el documento sobre el cual no hubiere recaído resolución alguna; y

VI. Las pruebas que ofrezca, que tengan relación inmediata y directa con la resolución o acto impugnado debiendo acompañar las documentales con que cuente, incluidas las que acrediten su personalidad cuando actúen en nombre de otro o de personas morales.”

         Del artículo antes transcrito, se advierte que la fracción VI, otorga al afectado en el recurso de revisión la oportunidad de ofrecer las pruebas que tengan relación inmediata y directa con la resolución del acto impugnado.

Además, el artículo 96 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo establece la oportunidad de que los afectados por el acto o resolución impugnada puedan exponer los argumentos y razonamientos que estimen pertinentes para desvirtuar la legalidad del acto o resolución que les afecte; además del derecho de ofrecer las pruebas idóneas para acreditar los extremos afirmados en los argumentos que se hayan hecho valer en los agravios planteados.

“ARTÍCULO 96. Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos que no obren en el expediente original derivado del acto impugnado, se pondrá de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a cinco días ni superior a diez, formulen sus alegatos y presenten los documentos que estime procedentes.
No se tomarán en cuenta en la resolución del recurso, hechos, documentos o alegatos del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos durante el procedimiento administrativo no lo haya hecho.”

Una vez interpuesto el recurso ante la autoridad que emitió el acto impugnado, a ésta le corresponde pronunciarse sobre la admisión del recurso, así como, en su caso, de la suspensión que fuera solicitada.

         Tratándose de la suspensión del acto impugnado aplican los requisitos de procedencia del artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, dicho artículo establece:

“ARTÍCULO 87. La interposición del recurso suspenderá la ejecución del acto impugnado, siempre y cuando:

I. Lo solicite expresamente el recurrente;

II. Sea procedente el recurso;

III. No se siga perjuicio al interés social o se contravengan disposiciones de orden público;

IV. No se ocasionen daños o perjuicios a terceros, a menos que se garanticen éstos para el caso de no obtener resolución favorable; y

V. Tratándose de multas, el recurrente garantice el crédito fiscal en cualesquiera de las formas prevista en el Código Fiscal de la Federación.

La autoridad deberá acordar, en su caso, la suspensión o la denegación de la suspensión dentro de los cinco días siguientes a su interposición, en cuyo defecto se entenderá otorgada la suspensión.”

         En caso de haber ofrecido como prueba alguna distinta a la documental, el desahogo de las pruebas ofrecidas y admitidas se realizará dentro de un plazo no menor a tres ni mayor de quince días, contado a partir de su admisión; salvo que las pruebas ofrecidas ameriten ulterior desahogo, caso en el cual, el interesado tiene un plazo entre ocho y quince días para ello. Tratándose de pruebas supervenientes podrán presentarse siempre que no se haya emitido resolución definitiva. Lo anterior, de conformidad con el artículo 51 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y en lo no previsto por ésta, en lo conducente, se aplican supletoriamente las reglas del Código Federal de Procedimientos Civiles.

         Concluido el trámite del procedimiento y antes de dictar resolución, los interesados cuentan con un plazo entre cinco y diez días para presentar por escrito alegatos, en la inteligencia de que si manifiestan su decisión de no presentarlos, se tiene por concluido el trámite.

La resolución definitiva emitida por el superior jerárquico de la autoridad que emitió el acto es una forma de terminar el procedimiento administrativo, y la autoridad puede resolver de diversas formas, de acuerdo con lo que establece el artículo 91 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo:

“ARTÍCULO. 91. La autoridad encargada de resolver el recurso podrá:

I. Desecharlo por improcedente o sobreseerlo;

II. Confirmar el acto impugnado;

III. Declarar la inexistencia, nulidad o anulabilidad del acto impugnado o revocarlo total o parcialmente; y

IV. Modificar u ordenar la modificación del acto impugnado o dictar u ordenar expedir uno nuevo que lo sustituya, cuando el recurso interpuesto sea total o parcialmente resuelto a favor del recurrente.”

La resolución del recurso se fundará en derecho y examinará todos y cada uno de los agravios hechos valer por el recurrente teniendo la autoridad la facultad de invocar hechos notorios; pero, cuando uno de los agravios sea suficiente para desvirtuar la validez del acto impugnado bastará con el examen de dicho punto.

La autoridad, en beneficio del recurrente, podrá corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos que se consideren violados y examinar en su conjunto los agravios, así como los demás razonamientos del recurrente, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, pero sin cambiar los hechos expuestos en el recurso.

Igualmente, deberá dejar sin efectos legales los actos administrativos cuando advierta una ilegalidad manifiesta y los agravios sean insuficientes, pero deberá fundar cuidadosamente los motivos por los que consideró ilegal el acto y precisar el alcance en la resolución.

Si la resolución ordena realizar un determinado acto o iniciar la reposición del procedimiento, deberá cumplirse en un plazo de cuatro meses.

         Por último, la actuación de la autoridad administrativa en el procedimiento siempre está sujeta a los principios de economía, celeridad, eficacia, legalidad, publicidad y buena fe.

         De lo anterior, se advierte que contrario a lo señalado por la empresa quejosa recurrente, si existe un procedimiento que establece la interposición y trámite del recurso de revisión, previsto en el artículo 180 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en el que se aplica supletoriamente la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y, en su caso, el Código Federal de Procedimientos Civiles como ordenamiento supletorio a esta última, por lo que no se da la inseguridad jurídica de que se duele.

Aunado a lo anterior, el recurso de revisión en sede administrativa del que conoce un órgano superior a aquél que dictó el acto concreto combatido, tiene como finalidad establecer un sistema de control jurídico y administrativo de la actividad de los órganos administrativos, así se garantiza que las autoridades actúen dentro de un marco de legalidad, eficiencia y oportunidad, de tal forma que se traduce en verificar que los actos de tales autoridades se apeguen a las diversas disposiciones aplicables. Por lo anterior, se trata de un mero control interno de legalidad de sus actos, que no es resuelto por un órgano imparcial e independiente del que emite el acto, además de que al promoverse el recurso por el particular afectado en contra de un acto administrativo, hay colaboración del gobernado para lograr eficiencia administrativa, para lo cual no obsta que el interesado recurrente resulte beneficiado con la resolución que se emita, por lo que, en todo caso, el recurso administrativo constituye un medio de control en la administración.

Apoya a lo anterior, la tesis 2a LII/2002  de la Segunda Sala, que se comparte, de rubro “RECURSOS EN SEDE ADMINISTRATIVA. NO IMPLICAN EL DESARROLLO DE UNA ACTIVIDAD JURISDICCIONAL”[10].

         Por otra parte, contrario a lo afirmado por la recurrente, la demostración del daño a los recursos naturales, la flora o la fauna silvestre, la salud pública o la calidad de vida, deben demostrarse por el recurrente durante la tramitación del recurso de revisión, por lo que no es un requisito de procedencia para la admisión, sustanciación y resolución del referido recurso, sino que su existencia atañe al fondo del asunto, pues precisamente dicho aspecto (daño ambiental), será la materia a dilucidar al dictarse la resolución correspondiente.

         En cuanto al argumento de que el artículo cuestionado obliga a la autoridad administrativa a interpretar la frase “de la comunidad”, es infundado, toda vez que de la lectura de tal precepto, no se advierte tal obligación hacia la autoridad, sino que se trata de un término empleado por la Ley, que la propia recurrente manifiesta no desconocer, por lo que en ese sentido no se advierte la inseguridad que le atribuye.

         Por último, son inoperantes los argumentos en el sentido de que antes de la reforma al tercer párrafo del artículo 17 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación del veintinueve de julio de dos mil diez, el Congreso de la Unión carecía de facultades para dictar leyes que recogieran el interés difuso de los ciudadanos, toda vez que son novedosos, ya que no fueron puestos en consideración del Tribunal Colegiado del conocimiento, motivo por el cual no estuvo en aptitud de pronunciarse al respecto.

         Resulta aplicable la jurisprudencia de esta Primera Sala, 1a./J. 150/2005, de rubro: “AGRAVIOS INOPERANTES. LO SON AQUELLOS QUE SE REFIEREN A CUESTIONES NO INVOCADAS EN LA DEMANDA Y QUE, POR ENDE, CONSTITUYEN ASPECTOS NOVEDOSOS EN LA REVISIÓN”[11].

VI. DECISIÓN

Por las anteriores consideraciones, ante lo infundado e inoperante de los planteamientos analizados, lo procedente es confirmar la sentencia recurrida y negar el amparo y protección de la Justicia de la Unión a la empresa quejosa, respecto de la autoridad y del acto que quedaron precisados en la presente ejecutoria. En consecuencia, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

RESUELVE:

PRIMERO. Se confirma la sentencia recurrida.

SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a **********, respecto de la autoridad y del acto que quedaron precisados en la presente ejecutoria.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos al Tribunal Colegiado de origen y, en su oportunidad archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: Jorge Mario Pardo Rebolledo, José Ramón Cossío Díaz (Ponente),  Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente Arturo Zaldívar Lelo de Larrea.

Firman el Ministro Presidente de la Primera Sala y el Ministro Ponente, con el Secretario de Acuerdos quien autoriza y da fe.

PRESIDENTE DE LA PRIMERA SALA:

MINISTRO ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA.

PONENTE:

MINISTRO JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ.

SECRETARIO DE ACUERDOS:

LIC. HERIBERTO PÉREZ REYES.

En términos de lo previsto en los artículos 3° fracción II, 13, 14 y 18 fracción II de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadran en esos supuestos normativos.

[1] Novena Época, Segunda Sala, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo VIII, Diciembre de 1998, pág. 430, cuyo contenido es: “Son inoperantes los argumentos planteados en la demanda de garantías mediante los cuales se controvierte la constitucionalidad de diversos preceptos legales que fueron citados en la sentencia impugnada, con el único propósito de señalar que las hipótesis normativas previstas en ellos no eran aplicables al caso, dado que la litis planteada se resolvió conforme a lo previsto en diversas disposiciones, pues en tales circunstancias debe estimarse que no tuvo lugar una aplicación de las normas impugnadas en perjuicio del quejoso, que le genere un agravio personal y directo.

Amparo en revisión 3413/97. **********. 6 de noviembre de 1998. Cinco votos. Ponente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Secretario: Alfredo E. Báez López.

[2] Novena Época, Primera Sala, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XI, Junio de 2000, pág. 55, cuyo contenido es: “No es dable en un juicio de amparo directo, ni en la revisión correspondiente emitir pronunciamiento sobre preceptos en los que no se apoya la sentencia reclamada, al hacerlo en sentido contrario se contravendría el principio de congruencia que debe regir en toda sentencia de amparo, habida cuenta que el otorgamiento de la protección de la Justicia Federal en el juicio de garantías uniinstancial, en el que se impugna la constitucionalidad de una norma (de resultar fundado el concepto de violación respectivo) es sólo para que no se aplique la disposición de que se trate en la sentencia reclamada. Es inconcuso, en tal virtud, que si la sentencia no se apoyó en el precepto que se tilda de inconstitucional es jurídicamente imposible que se dé el efecto restitutorio que es propio de este tipo de juicios de amparo. Por tanto, si la procedencia de la revisión en amparo directo depende no sólo de la expresión de conceptos de inconstitucionalidad en la demanda, sino además de que los artículos impugnados se hayan aplicado en perjuicio del quejoso e influido en el sentido de la resolución reclamada, debe necesariamente concluirse que al no existir aplicación tales conceptos de inconstitucionalidad devienen en inoperantes.”

Amparo directo en revisión 848/99. **********. 8 de marzo de 2000. Cinco votos. Ponente: Juventino V. Castro y Castro. Secretario: Teódulo Ángeles Espino.

[3] Exposición de Motivos, 15 de octubre de 1996.

[4] Exposición  de Motivos, 15 de octubre de 1996.

[5] Artículo 3.- […]

Recurso natural: El elemento natural susceptible de ser aprovechad en beneficio del hombre

[6] Artículo 3.- […]

Flora silvestre: Las especies vegetales así como los hongos, que subsisten sujetas a los procesos de selección natural y que se desarrollan libremente, incluyendo las poblaciones o especímenes de estas especies que se encuentran bajo control del hombre.

[7] Artículo 3.- […]

Fauna silvestre: Las especies animales que subsisten sujetas a los procesos de selección natural y que se desarrollan libremente, incluyendo sus poblaciones menores que se encuentran bajo control del hombre, así como los animales domésticos que por abandono se tornen salvajes y por ello sean susceptibles de captura y apropiación.

[8] NORMA OFICIAL MEXICANA, NOM-017-SSA2-1994, PARA LA VIGILANCIA EPIDEMIOLOGICA. […]

3.1.68Salud pública, a la combinación de ciencias y técnicas que está dirigida al mantenimiento y mejoramiento de la salud de toda la población a través de acciones colectivas o sociales.

[9] “ARTÍCULO 2. Para el estudio, planeación y despacho de sus asuntos, la Secretaría contará con los servidores públicos y unidades administrativas siguientes:

[…]

XXXI. Órganos Desconcentrados:

c. Procuraduría Federal de Protección al Ambiente,

[…]”

En el caso a estudio, aplican los siguientes artículos

ARTÍCULO 27. La Dirección General de Impacto y Riesgo Ambiental tendrá las atribuciones siguientes:

I. Aplicar la política general sobre impacto y riesgo ambiental, así como participar en su formulación con las unidades administrativas competentes de la Secretaría;

II. Evaluar y resolver las manifestaciones de impacto ambiental y los estudios de riesgo de las obras o actividades competencia de la Federación y expedir, cuando proceda, las autorizaciones para su realización, así como analizar y resolver los informes preventivos;

III. Modificar, suspender, anular, nulificar y revocar las autorizaciones en materia de impacto ambiental y analizar, en su caso, los estudios de riesgo respectivos;

IV. Supervisar el proceso de consulta pública en torno a los proyectos que se sometan al procedimiento de evaluación de impacto ambiental y, en su caso, organizarlo con la participación de las unidades administrativas competentes de la Secretaría, de conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables;

V. Poner a disposición del público los informes preventivos y manifestaciones de impacto ambiental, y solicitar la publicación en la Gaceta Ecológica de la información relevante del proyecto de obra o actividad de que se trate;

VI. Requerir el otorgamiento de seguros y garantías respecto al cumplimiento de las condiciones establecidas en las autorizaciones de impacto ambiental;

VII. Emitir observaciones y recomendaciones sobre los estudios de riesgo ambiental que se incluyan, en su caso, en las manifestaciones de impacto ambiental;

VIII. Establecer, conforme a las disposiciones jurídicas aplicables, los lineamientos generales de carácter técnico y administrativo para la expedición, trámite y revisión de la documentación relativa a la presentación de manifestaciones de impacto ambiental y de los estudios de riesgo que, en su caso, se incluyan;

IX. Participar, como miembro permanente, en los comités consultivos nacionales de normalización que se constituyan en la Secretaría, en las materias a que se refiere el presente artículo;

X. Establecer los mecanismos necesarios para verificar que en los informes preventivos, manifestaciones de impacto ambiental y estudios de riesgo, se incorporen las mejores técnicas y metodologías existentes, así como la información y medidas de prevención y mitigación más efectivas;

XI. Participar con la Dirección General de Estadística e Información Ambiental, en el establecimiento de los requerimientos y elementos para obtener información en materia de impacto y riesgo ambiental;

XII. Participar en la celebración y ejecución de convenios con los gobiernos de las entidades federativas y municipios, así como con los grupos sociales interesados, para el cumplimiento de las atribuciones del gobierno federal en materia de impacto y riesgo ambiental;

XIII. Coadyuvar con las unidades administrativas y órganos desconcentrados competentes de la Secretaría, en la promoción y elaboración de programas de actualización, ante los gobiernos estatales y municipales, del fortalecimiento institucional local en materia de impacto y riesgo ambiental;

XIV. Recibir los avisos, expedir y, en su caso, suspender los permisos para la realización de actividades de liberación al ambiente de organismos genéticamente modificados que correspondan a la Secretaría conforme a la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados y demás disposiones (sic) jurídicas aplicables, previa opinión técnica vinculante del Instituto Nacional de Ecología, de la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad y, en su caso, de la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas, así como participar en la elaboración y expedición de las listas correspondientes;

XV. Desarrollar los criterios técnicos para el procedimiento de evaluación del impacto y riesgo ambiental, con el propósito de obtener estándares de calidad y mejora continua;

XVI. Participar en el establecimiento de los compromisos y proyectos internacionales en materia de impacto y riesgo ambiental, en coordinación con las unidades administrativas competentes de la Secretaría, así como cumplimentar los que en el ámbito de su competencia le correspondan;

XVII. Proponer a la Subsecretaría de Gestión para la Protección Ambiental, la formulación y ejecución de programas de restauración ecológica y, en su caso, de proyectos de declaratoria de zonas de restauración en aquellas áreas que presenten procesos de degradación, desertificación o graves desequilibrios ecológicos;

XVIII. Participar con la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente en la evaluación del daño ambiental de las obras y actividades que no cumplan con el procedimiento de evaluación del impacto ambiental, y

XIX. Expedir, suspender y negar, total o parcialmente, conforme a las disposiciones jurídicas aplicables, los permisos de liberación de organismos genéticamente modificados para biorremediación, previa opinión técnica vinculante, análisis y evaluación de riesgo del Instituto Nacional de Ecología, la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad y, en su caso, de la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas, y

XX. Emitir el dictamen de bioseguridad cuando se trate de los permisos de liberación experimental, de liberación en programa piloto y de liberación comercial de organismos genéticamente modificados, competencia de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, previa opinión técnica vinculante, análisis y evaluación de riesgo del Instituto Nacional de Ecología, de la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad y, en su caso, opinión de la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas.

[10] Novena Época, Segunda Sala, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

tomo XV, mayo de 2002, pág. 304, cuyo contenido es: “Los recursos administrativos y los pronunciamientos en ellos emitidos son actos de naturaleza administrativa, en tanto que el órgano que los tramita y resuelve no realiza una verdadera función jurisdiccional, ya que no hay controversia entre el particular que lo hace valer y el órgano de la administración pública, pues se trata de un mero control interno de legalidad de sus actos, que no es resuelto por un órgano imparcial e independiente del que emite el acto, además de que al promoverse el recurso por el particular afectado en contra de un acto administrativo, hay colaboración del gobernado para lograr eficiencia administrativa, para lo cual no obsta que el interesado recurrente resulte beneficiado con la resolución que se emita, por lo que, en todo caso, el recurso administrativo constituye un medio de control en la administración. De lo anterior se concluye que el recurso en sede administrativa no implica una función jurisdiccional propiamente dicha, sino simplemente administrativa, pues no existe una verdadera controversia, ya que para ello sería indispensable que las pretensiones de la administración pública fueran contradictorias con las del particular, lo que no sucede, toda vez que hasta en tanto no haya sido agotada la vía administrativa, no podrá afirmarse que la administración sostiene un punto de contradicción con el particular”.

Amparo directo en revisión 980/2001. **********. 1o. de marzo de 2002. Cinco votos. Ponente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Secretaria: María Dolores Omaña Ramírez.

[11] Novena Época, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XII, diciembre de 2005, pág. 52, cuyo contenido es: “ En términos del artículo 88 de la Ley de Amparo, la parte a quien perjudica una sentencia tiene la carga procesal de demostrar su ilegalidad a través de los agravios correspondientes. En ese contexto, y atento al principio de estricto derecho previsto en el artículo 91, fracción I, de la ley mencionada, resultan inoperantes los agravios referidos a cuestiones no invocadas en la demanda de garantías, toda vez que al basarse en razones distintas a las originalmente señaladas, constituyen aspectos novedosos que no tienden a combatir los fundamentos y motivos establecidos en la sentencia recurrida, sino que introducen nuevas cuestiones que no fueron abordadas en el fallo combatido, de ahí que no exista propiamente agravio alguno que dé lugar a modificar o revocar la resolución recurrida.