AMPARO EN REVISIÓN 457/2020.
QUEJOSO: NINO COLMAN HOYOS HENAO.
RECURRENTES: PRESIDENTE DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y OTROS.
PONENTE:
MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN.
SECRETARIA:
GEORGINA LASO DE LA VEGA ROMERO.
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día diez de febrero de dos mil veintiuno.
VISTOS para resolver los autos del recurso de revisión identificado al rubro; y
RESULTANDO:
PRIMERO. Juicio de amparo. Mediante escrito recibido vía electrónica el catorce de febrero de dos mil diecinueve en la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, Nino Colman Hoyos Henao, por propio derecho, demandó el amparo y protección de la Justicia Federal contra las autoridades y por los actos que a continuación se indican:
a) De las Cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión, así como del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, en el ámbito de sus respectivas atribuciones, la emisión y promulgación de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, específicamente su artículo 64, que a la letra se lee:
ARTÍCULO 64. Sólo quienes hayan sido quejosos en un expediente integrado por un organismo estatal de derechos humanos, estarán legitimados para interponer los recursos de impugnación, tanto contra las recomendaciones de dichos organismos como contra la insuficiencia de las autoridades locales en el cumplimiento de ellas.
b) De la Tercera Visitadora General de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el primer acto de aplicación de la norma general impugnada, consistente en el oficio V3/80017 de diecinueve de diciembre de dos mil dieciocho, por virtud del cual se desechó el recurso de impugnación interpuesto por Francia Nelly Henao Agudelo -a petición del quejoso-, contra la resolución emitida por la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal en la Queja CDHDF/I/121/CUAUH/17/D4356.
Previa ratificación de la demanda de amparo, el Juez Décimo de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México la admitió a trámite mediante acuerdo de veintiuno de febrero de dos mil diecinueve, registrándose el expediente relativo con el número 216/2019-IV.
En diverso escrito recibido en el juzgado del conocimiento el diecisiete de junio de dos mil diecinueve, el quejoso amplió su demanda de amparo contra las autoridades y por los actos que a continuación se indican:
a) De las Cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión, así como del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, en el ámbito de sus respectivas atribuciones, la emisión y promulgación de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, específicamente su artículo 65 que, en su parte conducente, a la letra se lee:
ARTÍCULO 65. Una vez que la Comisión Nacional hubiese recibido el recurso de impugnación, de inmediato examinará su procedencia y en caso necesario requerirá las informaciones que considere necesarias del organismo estatal respectivo, o de la autoridad correspondiente. Podrá desechar de plano aquellos recursos que considere notoriamente infundados o improcedentes.
b) De la Tercera Visitadora General de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el primer acto de aplicación de la norma general impugnada, consistente en el precitado oficio V3/80017 de diecinueve de diciembre de dos mil dieciocho.
Mediante acuerdo de dieciocho de junio de dos mil diecinueve, el Juez Décimo de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, admitió a trámite la ampliación de la demanda y concluidos los trámites de ley, dictó sentencia el treinta de septiembre del citado año en la que sobreseyó en el juicio de amparo respecto del artículo 65 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y concedió el amparo y protección de la Justicia Federal en relación con el artículo 64 del citado ordenamiento legal y su acto de aplicación.
SEGUNDO. Recurso de revisión. Inconformes con la anterior determinación, el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y la Tercera Visitadora General de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos -por conducto de quienes ostentan su representación legal-, interpusieron recurso de revisión en su contra.
Mediante acuerdo de siete de noviembre de dos mil diecinueve, el Presidente del Décimo Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, admitió a trámite los recursos de revisión que se registraron con el número de expediente 508/2019.
En sesión celebrada el veintinueve de mayo de dos mil veinte, el referido órgano colegiado determinó que lo procedente era, en la materia de su competencia, confirmar la sentencia recurrida y reservar jurisdicción a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación respecto del tema de constitucionalidad que subsiste en el recurso.
En tal virtud, mediante proveído de veintiuno de octubre de dos mil veinte, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que ésta asume su competencia originaria para conocer del recurso de revisión, registrándose al efecto el expediente relativo con el número 457/2020; asimismo, ordenó se turnara el asunto al señor Ministro Alberto Pérez Dayán y se remitiera a esta Segunda Sala en donde se radicó para su resolución el nueve de febrero de dos mil veintiuno.
El proyecto de sentencia se hizo público, conforme a lo previsto en el artículo 73, párrafo segundo, de la Ley de Amparo.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver este recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), de la Ley de Amparo y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con lo previsto en los puntos Primero y Segundo, fracción III, del Acuerdo General 5/2013 del Pleno de este Supremo Tribunal Constitucional, toda vez que se interpone contra la sentencia dictada en un juicio de amparo indirecto en el que se impugnó la constitucionalidad de una ley federal y se estima innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.
SEGUNDO. Procedencia de los recursos de revisión. No se está en el caso de analizar los aspectos relativos, dado que el Décimo Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito determinó que se interpusieron de manera oportuna y por persona legitimada para ello.
TERCERO. Antecedentes del asunto. Los que interesan para la solución del presente recurso de revisión, son los siguientes:
1. Queja ante la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México. Nino Colman Hoyos Henao, manifestó ante ese organismo su inconformidad contra la resolución dictada en la averiguación previa integrada con motivo de la denuncia que interpuso contra el abogado que lo representó en el proceso penal instaurado en su contra.
Agotadas las diligencias respectivas, mediante acuerdo de veintiuno de mayo de dos mil dieciocho, la Primera Visitadora de la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México determinó que “el expediente de queja se concluye, por haberse solucionado durante el trámite, dándose vista al órgano de investigación correspondiente, promoviéndose con ello las acciones tendientes a que se sancione a los servidores públicos responsables”.
2. Recurso de impugnación ante la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Francia Nelly Henao Agudelo impugnó el acuerdo precisado en el numeral que antecede, mediante correo electrónico de diecisiete de agosto de dos mil dieciocho, en los siguientes términos:
A petición de mi hijo Nino Colman Hoyos Henao, que se encuentra privado de su libertad en el Reclusorio Oriente de la Ciudad de México, vengo a inconformarme o a impugnar o a recurrir, o como sea que se diga, el acuerdo de conclusión de la queja CDHDF/I/121/CUAUH/17/D4356, interpuesta ante la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México, notificado el pasado 10 de agosto de 2018, mi hijo expresa su más rotundo rechazo a los términos en que se emitió el acuerdo de conclusión . Está inconforme porque él denunció el perjuicio que la autoridad investigada le causó al no permitirle acceder a la jurisdicción, por no haber notificado el acuerdo de no ejercicio de la acción penal. Con tamaña omisión, mi hijo no pudo recurrir dicha determinación y por tanto se le negó el acceso a la justicia y se le negó una eventual reparación del daño. Lo que menos le afecta es si está debidamente fundado y motivado dicho acuerdo de no ejercicio de la acción penal. De tal manera que nos sentimos revictimizados en este caso por la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México.
En diverso correo electrónico de veinte de agosto de dos mil dieciocho, la Visitadora Adjunta adscrita a la Dirección de Atención al Público de la Dirección General de Quejas, Orientación y Transparencia de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, le informó sobre los datos que debía contener el recurso para estar en condiciones de darle el trámite correspondiente.
En tal virtud, mediante diverso correo electrónico de veintiuno de agosto del año en comento, Nelly Henao Agudelo manifestó que su hijo “es de origen colombiano y no tiene quien le ayude a llevar documentos firmados”, que ella sólo funge como mensajera dado que vive en el extranjero y que carecen de los recursos necesarios para sufragar los gastos para la defensa de su hijo.
Posteriormente, mediante oficio V3/80017 de diecinueve de diciembre de dos mil dieciocho, la Tercera Visitadora General de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos informó a la promovente que del análisis de las constancias de autos se advierte que carece de legitimación para promover el recurso de impugnación intentado, ya que de acuerdo con lo previsto en los artículos 64 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y 160, fracción II, de su reglamento, solo puede promoverse por “quienes hayan sido quejosos o agraviados en el procedimiento instaurado por el organismo local”, razón por la cual se determinó desecharlo en términos de lo previsto en el artículo 65, fracción I, del citado ordenamiento legal.
3. Demanda de amparo. Nino Colman Hoyos Henao, por su propio derecho, demandó el amparo y protección de la Justicia Federal contra los artículos 64 y 65 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y su primer acto de aplicación consistente en el oficio antes precisado.
En sus conceptos de violación manifestó, fundamentalmente, que los preceptos legales impugnados transgreden el derecho de acceso a la justicia, “ya que al desechar un recurso en sede administrativa por no haber sido firmado por mí, sino promovido por mi señora madre a petición mía, es una contravención directa al principio de tutela judicial efectiva”, máxime que no prevén opciones para que “las personas privadas de la libertad podamos interponer ese recurso por conducto de algún pariente”, tal como se prevé en el artículo 25 del referido ordenamiento legal.
4. Sentencia de amparo. El Juez Décimo de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México determinó que lo procedente era sobreseer en el juicio respecto del artículo 65 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y conceder el amparo y protección de la Justicia Federal en relación con el artículo 64 de ese ordenamiento legal y su acto de aplicación. En lo que interesa, destacan las siguientes razones que dan sustento a la decisión:
- Es fundada la causa de improcedencia hecha valer por la Tercera Visitadora General de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos respecto del artículo 65 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos dado que, tal como lo sostiene, se impugnó fuera del plazo legal previsto para ello. En consecuencia, lo procedente es sobreseer en el juicio respecto del citado numeral.
- Es infundada la causa de improcedencia hecha valer por la precitada autoridad respecto del oficio V3/80017 de diecinueve de diciembre de dos mil dieciocho, pues si bien es verdad que de acuerdo con lo previsto en los artículos 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 47 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, las recomendaciones emitidas por ese organismo no son vinculantes y en su contra no procede recurso alguno, lo cierto es que en el referido oficio se desechó un recurso de impugnación, el cual es susceptible de reclamarse a través del juicio de amparo dado que “constituye un acto intraprocesal que extingue situaciones jurídicas de forma unilateral, obligatoria y que puede generar violaciones de derechos humanos”, de acuerdo con la jurisprudencia 1a./J. 23/2018 de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se lee bajo el rubro: PROCEDE EL JUICIO DE AMPARO CUANDO LA COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS DESECHA UN RECURSO DE IMPUGNACIÓN POR IMPROCEDENTE.
- El artículo 64 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos viola el derecho de acceso a la justicia, pues al señalar “que únicamente las personas que hayan sido quejosos en un expediente integrado por un organismo estatal de derechos humanos estarán legitimadas para interponer el recurso de impugnación”, cierra la posibilidad de que otras personas lo interpongan cuando al directo quejoso le sea materialmente imposible, “como sucede en el presente asunto, ya que el promovente se encuentra privado de su libertad”. Sin que pase inadvertido “que existen mecanismos para que los internos remitan los escritos que así soliciten ante diversas autoridades, empero en un contexto fáctico también es cierto que esos ocursos pueden o no ser entregados ante las autoridades a las que van dirigidos, por lo que no existe certeza jurídica para los reclusos en ese aspecto”.
Lo que cobra relevancia al tener en cuenta que en el artículo 25 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos se prevé que cualquier persona podrá denunciar presuntas violaciones a derechos humanos y que cuando los interesados estén privados de su libertad o se desconozca su paradero, las denuncias podrán realizarse por los parientes o vecinos de los afectados; en cambio, en forma por demás contradictoria, la norma impugnada únicamente autoriza a quienes hayan sido quejosos en un expediente integrado por un organismo estatal de derechos humanos a promover el recurso de impugnación.
En ese contexto, el Juez Federal otorgó el amparo y protección de la Justicia Federal para el efecto de que la Tercera Visitadora General de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, “admita a trámite el recurso de impugnación interpuesto por Nelly Henao Agudelo, madre de Nino Colman Hoyos Henao, en contra del acuerdo de conclusión de la queja CDHDF/I/121/CUAUH/17/D4356 y con libertad de jurisdicción, resuelva lo conducente”.
5. Recurso de revisión. Inconforme con la anterior determinación, el Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y la Tercera Visitadora General de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos interpusieron recurso de revisión en su contra.
En lo que es materia de su competencia, el Décimo Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito confirmó la sentencia recurrida. Al respecto sostuvo:
- Debe quedar firme el sobreseimiento decretado por el Juez Federal respecto del artículo 65 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en virtud de que no fue impugnado por la parte a la que pudo perjudicar.
- Es infundado el agravio formulado por el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos enderezado a demostrar que, contrario a lo determinado por el Juez Federal, el juicio de amparo resulta improcedente respecto del oficio impugnado. Ello es así, ya que del análisis de la sentencia recurrida se desprende que“no se desconoció la naturaleza de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, sino que como el acto reclamado no se refiere al ejercicio de la protección de los derechos humanos, sino a la procedencia del medio de defensa en esa instancia, para efectos del juicio de amparo se tuvo en cuenta el derecho subyacente a la pretensión, que en el caso se trata del acceso a la tutela judicial efectiva”.
Al no advertir diversa causa de improcedencia a las analizadas por el Juez de Distrito, el referido órgano colegiado determinó que lo procedente era reservar jurisdicción a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación a efecto de que se pronuncie sobre la constitucionalidad del artículo 64 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
CUARTO. Aspectos relativos a la procedencia del juicio de amparo. Del análisis del recurso de revisión interpuesto por el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que el Tribunal Colegiado que previno en el conocimiento del asunto omitió pronunciarse sobre el segundo agravio en el que se aduce que el Juez de Distrito soslayó que “no se está en posibilidad de analizar la constitucionalidad del artículo 64 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en tanto no le reportaría un beneficio al quejoso”, toda vez que el recurso de impugnación interpuesto por Francia Nelly Henao Agudelo, no se desechó exclusivamente por falta de legitimación, sino en razón de que no desahogó la prevención que se le formuló en los siguientes términos:
“Al respecto, le indico que con la finalidad de atender su petición, es necesario que su escrito contenga como datos: el nombre completo de la persona que haya tenido el carácter de quejoso o agraviado en el procedimiento presentado en el organismo local, asimismo deberá contener una descripción concreta de los agravios que se generen al quejoso, su fundamento legal y las pruebas documentales con que cuente.
Igualmente, le comento que el escrito deberá contener como datos mínimos de identificación, el nombre y apellido, sexo, edad, nacionalidad, domicilio, teléfono y lo más importante, debe plasmar su firma o huella digital”.
Como se puede advertir, a consideración de la autoridad recurrente, el juicio de amparo resulta improcedente respecto del artículo 64 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, ya que su eventual declaratoria de inconstitucionalidad no podría tener por efecto admitir a trámite el recurso de impugnación hecho valer por Francia Nelly Henao Agudelo -a petición de su hijo Nino Colman Hoyos Henao-, en tanto que se desechó por no haber desahogado en sus términos la prevención que se le formuló para que proporcionara diversos datos y no exclusivamente por falta de legitimación del promovente.
El anterior motivo de agravio es infundado, pues si bien es verdad que se previno a la promovente del recurso de impugnación en los términos antes apuntados -mediante correo electrónico de veinte de agosto de dos mil dieciocho-, lo cierto es que en el oficio reclamado se le informa que se desechó por falta de legitimación, sin hacer mención alguna a la referida prevención, tal como se advierte de su texto que a la letra se lee:
“Sra. Francisca Nelly Henao Agudelo.
Se hace referencia al escrito por el que interpuso recurso de impugnación ante este organismo nacional manifestando su desacuerdo con la determinación que emitió la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal en el expediente de queja CDHDF/I/121/CUAUH/17/D4356.
Al respecto le informo que del estudio efectuado a las constancias existentes en el sumario en comento, se advirtió que usted carece de legitimación para promover la inconformidad que nos ocupa, en virtud de que no se satisface el requisito de procedibilidad previsto en los artículos 64 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y 160, fracción II, de su reglamento interno, pues solamente quienes hayan sido quejosos o agraviados en el procedimiento instaurado por el organismo local pueden interponer el recurso de impugnación.
Consecuentemente, dado que la resolución impugnada está apegada a derecho, se determinó desechar su inconformidad al ser improcedente en términos de lo contemplado por el artículo 65, párrafo primero, parte final, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
Sin otro particular, esta Comisión Nacional queda a sus órdenes para brindarle la atención que solicite, de así requerirlo en lo futuro.
Atentamente
Tercera Visitadora General
(Nombre y firma)
Luego, si la única razón que da sustento al desechamiento del recurso de impugnación es la falta de legitimación del promovente sustentada en el artículo 64 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, es claro que su declaratoria de inconstitucionalidad sí le reportaría un beneficio al quejoso, ya que por efecto del amparo se tendría que dejar insubsistente el oficio impugnado y emitir un nuevo acto en el que, al analizar la procedencia del citado medio de impugnación, se omita considerar que sólo se puede interponer por la persona que tiene el carácter de quejoso en el expediente CDHDF/I/121/CUAUH/17/D4356 de la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México.
Al no advertirse diversa causa de improcedencia hecha valer por las autoridades recurrentes cuyo análisis se haya omitido por el Tribunal Colegiado del conocimiento, ni alguna otra de oficio, lo procedente es dar respuesta a los agravios relativos a la norma impugnada.
QUINTO. Constitucionalidad del artículo 64 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos aduce, fundamentalmente, que al declarar la inconstitucionalidad de la norma impugnada, el Juez Federal soslayó que el artículo 55 de la ley en comento establece que los preceptos del Capítulo I del Título III son aplicables supletoriamente al recurso de impugnación, de ahí que lo previsto en el artículo 64, lejos de ser contradictorio con lo dispuesto en el artículo 25, se complementa y, por tanto, debe estimarse que el aludido medio de defensa puede promoverse directamente por quien tiene el carácter de quejoso en el procedimiento de origen, o bien, por conducto de su representante, así como por sus parientes o vecinos.
La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, señala que el Juez Federal parte de una incorrecta interpretación de la norma impugnada para declarar su inconstitucionalidad, ya que para la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, se considera “quejoso” a cualquier persona que denuncie una presunta violación de derechos humanos, ya sea el propio agraviado, su representante o cualquier otra persona, lo que se corrobora al tener en cuenta en el artículo 24, fracción I, del referido ordenamiento legal se establece que los visitadores generales estarán facultados para “recibir, admitir o rechazar quejas e inconformidades presentadas por los afectados, sus representantes o los denunciantes”.
Además, sostiene que si se tiene en cuenta que la legitimación procesal le asiste a quien tiene la aptitud legal de hacer valer un derecho propio o ajeno, es claro que lo que la norma impugnada tutela “es que alguien ajeno a las partes no tenga la capacidad de interponer un recurso, porque dentro de la posible etapa de impugnación en el procedimiento ante la Comisión, ya fue realizada la tarea jurisdiccional y administrativa de revisar los presupuestos procesales”.
Los anteriores motivos de agravio son esencialmente fundados.
Para establecer las razones de ello es importante tener presente que una norma general debe interpretarse armónicamente y no de manera aislada para analizar su regularidad constitucional, pues al pertenecer a un sistema jurídico, necesariamente ha de vincularse a él para que su contenido adquiera sentido y precisión.
Entonces, para poder determinar si el artículo 64 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en cuanto prevé que “sólo quienes hayan sido quejosos en un expediente integrado por un organismo estatal de derechos humanos, estarán legitimados para interponer los recursos de impugnación”, viola el derecho de acceso a la justicia, es preciso tener en cuenta que en el artículo 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se establece que los organismos de protección de los derechos humanos “conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial Federal, que violen estos derechos” y que “formularán recomendaciones públicas, no vinculatorias, denuncias y quejas ante las autoridades respectivas”; asimismo se prevé que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos conocerá además “de las inconformidades que se presenten en relación con las recomendaciones, acuerdos u omisiones de los organismos equivalentes en las entidades federativas”.
Las inconformidades a que alude el precepto constitucional en comento, se substancian mediante los recursos de queja e impugnación, de acuerdo con lo previsto en el artículo 55 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos que a letra se lee:
ARTÍCULO 55. Las inconformidades se substanciarán mediante los recursos de queja e impugnación, con base en lo dispuesto por el artículo 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de acuerdo con las disposiciones de esta ley. Se aplicarán supletoriamente y en lo que resulte procedente, los preceptos del Título III, Capítulo I, de esta ley. Las resoluciones de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos sobre estas inconformidades no admitirán recurso alguno.
En lo que respecta al recurso de impugnación, destaca lo previsto en los artículos 61 a 65 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos -inmersos en el Capítulo IV del Título III-, que a la letra se leen:
ARTÍCULO 61. El recurso de impugnación procederá exclusivamente ante la Comisión Nacional y contra las resoluciones definitivas de los organismos estatales de derechos humanos o respecto de las informaciones también definitivas de las autoridades locales sobre el cumplimiento de las Recomendaciones emitidas por los citados organismos. Excepcionalmente podrán impugnarse los acuerdos de los propios organismos estatales cuando, a juicio de la Comisión Nacional, se violen ostensiblemente los derechos de los quejosos o denunciantes en los procedimientos seguidos ante los citados organismos, y los derechos deban protegerse de inmediato.
ARTÍCULO 62. El recurso de impugnación deberá contener una descripción concreta de los hechos y razonamientos en que se apoya, así como las pruebas documentales que se consideren necesarias. A su vez, el organismo estatal de derechos humanos deberá enviar con la instancia del recurrente un informe sobre la Recomendación que se impugna con los documentos justificativos que considere necesarios.
ARTÍCULO 63. El recurso de impugnación interpuesto contra una Recomendación de carácter local, o contra la insuficiencia en el cumplimiento de la misma por la autoridad local, deberá presentarse por escrito ante el organismo estatal de protección de derechos humanos que la hubiere formulado, dentro de un plazo de treinta días naturales, contados a partir de que el recurrente tuvo conocimiento de la propia Recomendación. El citado organismo local deberá enviar el recurso ante la Comisión Nacional dentro de los quince días siguientes.
ARTÍCULO 64.- Sólo quienes hayan sido quejosos en un expediente integrado por un organismo estatal de derechos humanos, estarán legitimados para interponer los recursos de impugnación, tanto contra las recomendaciones de dichos organismos como contra la insuficiencia de las autoridades locales en el cumplimiento de ellas.
ARTÍCULO 65.- Una vez que la Comisión Nacional hubiese recibido el recurso de impugnación, de inmediato examinará su procedencia y en caso necesario requerirá las informaciones que considere necesarias del organismo estatal respectivo, o de la autoridad correspondiente. Podrá desechar de plano aquellos recursos que considere notoriamente infundados o improcedentes.
De los numerales transcritos se desprende que el recurso de impugnación procede contra las resoluciones definitivas de los organismos estatales de derechos humanos y la insuficiencia del cumplimiento de sus recomendaciones. Excepcionalmente procede contra los acuerdos que emitan tales organismos cuando, a juicio de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, se violen los derechos de “los quejosos o denunciantes” que deban protegerse de inmediato.
En cuanto a los términos y los plazos que deben observarse, se precisa:
- Tratándose de recomendaciones o el insuficiente cumplimiento de las mismas, sólo estarán legitimados para interponer el recurso quienes hayan sido quejosos en el expediente tramitado ante el organismo estatal que las emitió.
- El recurso deberá presentarse ante el organismo estatal de derechos humanos que hubiese emitido la resolución de que se trate, mediante escrito en el que se describirán los hechos y razonamientos en que se apoya así como las pruebas documentales que se estimen necesarias, dentro de los treinta días naturales siguientes al en que se tenga conocimiento del acto que se recurre.
- Recibido el recurso, el organismo estatal deberá remitirlo a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos dentro de los quince días siguientes acompañado de un informe sobre el acto que se impugna y de los documentos justificativos que estime necesarios.
- La Comisión Nacional de los Derechos Humanos examinará la procedencia del recurso y de estimarlo necesario requerirá la información que estime pertinente al organismo estatal que emitió la resolución impugnada o a la autoridad a la que se le atribuye el insuficiente cumplimiento de la misma. En su caso, podrá desechar los recursos que considere notoriamente infundados e improcedentes.
Como se puede advertir, las disposiciones que regulan lo atinente al recurso de impugnación no prevén expresamente la posibilidad de que las recomendaciones emitidas por los organismos estatales de derechos humanos y su insuficiente cumplimiento puedan recurrirse por una persona distinta al directamente agraviado con el acto u omisión que se denunció como violatorio de derechos humanos (quejoso); sin embargo, no debe soslayarse que en el artículo 55 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, se establece que en la substanciación de los recursos de queja e impugnación “se aplicarán supletoriamente y en lo que resulte procedente, los preceptos del Capítulo I del Título III” del citado ordenamiento legal, los cuales prevén las disposiciones generales que deben observarse en los procedimientos seguidos ante el referido organismo. En lo que interesa, destaca lo previsto en los artículos 25, 27, 29 y 37 que a la letra se leen:
ARTÍCULO 25. Cualquier persona podrá denunciar presuntas violaciones a los derechos humanos y acudir ante las oficinas de la Comisión Nacional para presentar, ya sea directamente o por medio de representante, quejas contra dichas violaciones.
Cuando los interesados estén privados de su libertad o se desconozca su paradero, los hechos se podrán denunciar por los parientes o vecinos de los afectados, inclusive por menores de edad.
Las organizaciones no gubernamentales legalmente constituidas podrán acudir ante la Comisión Nacional de los Derechos Humanos para denunciar las violaciones de derechos humanos respecto de personas que por sus condiciones físicas, mentales, económicas y culturales, no tengan la capacidad efectiva de presentar quejas de manera directa.
ARTÍCULO 27. La instancia respectiva deberá presentarse de forma oral, por escrito o por lenguaje de señas mexicanas y podrá formularse por cualquier medio de comunicación eléctrica, electrónica o telefónica y a través de mecanismos accesibles para personas con discapacidad. No se admitirán comunicaciones anónimas, por lo que toda queja o reclamación deberá ratificarse dentro de los tres días siguientes a su presentación, si el quejoso no se identifica y la suscribe en un primer momento.
Cuando los quejosos o denunciantes se encuentren recluidos en un centro de detención o reclusorio, sus escritos deberán ser trasmitidos a la Comisión Nacional sin demora alguna por los encargados de dichos centros o reclusorios o aquéllos podrán entregarse directamente a los Visitadores Generales o adjuntos.
ARTÍCULO 29. La Comisión Nacional deberá poner a disposición de los reclamantes formularios que faciliten el trámite, y en todos los casos ejercerá la suplencia en la deficiencia de la queja, para lo cual la Comisión orientará y apoyará a los comparecientes sobre el contenido de su queja o reclamación. Las quejas también podrán presentarse oralmente, cuando los comparecientes no puedan escribir o sean menores de edad. Tratándose de personas que no hablen o entiendan correctamente el idioma español, o de aquellas pertenecientes a los pueblos o comunidades indígenas que así lo requieran o personas con discapacidad auditiva, se les proporcionará gratuitamente un traductor o intérprete que tenga conocimiento de su lengua y cultura, o en su caso intérprete de lengua de señas mexicanas.
ARTÍCULO 37.- Si de la presentación de la queja no se deducen los elementos que permitan la intervención de la Comisión Nacional, ésta requerirá por escrito al quejoso para que la aclare. Si después de dos requerimientos el quejoso no contesta, se enviará la queja al archivo por falta de interés del propio quejoso.
De los preceptos legales transcritos se desprenden las siguientes disposiciones generales que se deben observar en los procedimientos seguidos ante la Comisión Nacional de los Derechos Humanos:
- Cualquier persona podrá presentar quejas ante la Comisión Nacional de los Derechos Humanos por presuntas violaciones a sus derechos humanos, ya sea de manera directa o por conducto de representante.
- Tratándose de personas privadas de su libertad en un centro de reclusión o reclusorio, la queja se podrá formular por sus familiares o vecinos, incluso por menores de edad, o bien, directamente por el afectado, en cuyo caso, el ocurso relativo se podrá entregar a los visitadores generales o adjuntos de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos o al encargado del lugar donde se encuentra privado de su libertad, quien deberá remitirlo sin demora al referido organismo.
- Las quejas se podrán formular por escrito o verbalmente -cuando el denunciante no sepa escribir o sea menor de edad- a través de cualquier medio eléctrico, electrónico o telefónico, así como a través de medios accesibles para personas con discapacidad.
- La Comisión Nacional de los Derechos Humanos suplirá la deficiencia de la queja en todos los casos; asimismo, apoyará y orientará a los denunciantes sobre el contenido de su queja o reclamación.
- Si de los términos en que fue planteada la queja no se deducen elementos suficientes para determinar su intervención, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos requerirá al promovente, hasta en dos ocasiones, a efecto de que la aclare. En caso de no desahogar las prevenciones, la queja se mandará al archivo por falta de interés.
Entonces, si las disposiciones generales en comento son aplicables, en lo conducente, al recurso de impugnación, es dable sostener que lo previsto en el artículo 64 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en el sentido de que sólo estarán legitimados para interponer el citado medio de defensa quienes hayan sido quejosos en los expedientes integrados por un organismo estatal de derechos humanos, no excluye la posibilidad de que el recurso pueda promoverse por diversa persona al directamente agraviado, particularmente, cuando éste se encuentre privado de su libertad en un centro de reclusión o reclusorio, dado que en tal supuesto, puede interponerse por su representante e incluso por un familiar o vecino, mediante escrito presentado en el organismo estatal de derechos humanos que emitió la recomendación impugnada o cuyo insuficiente cumplimiento se reclama, o bien, mediante cualquier medio eléctrico, electrónico o telefónico, de acuerdo con lo previsto en los artículos 25 y 27 del ordenamiento legal en comento.
En esa tesitura, es dable concluir que el precepto legal impugnado no vulnera el derecho de acceso a la justicia, habida cuenta que del contexto normativo en el que se encuentra inmerso, se desprende que lo que en realidad establece, es que las recomendaciones emitidas por los organismos estatales de derechos humanos y su insuficiente cumplimiento solo pueden impugnarse por los directamente agraviados con el acto u omisión que se denunció como violatorio de derechos humanos, no así por las autoridades responsables o cualquiera otra persona que pudiera considerarse afectada por tales actos.
Lo que se corrobora al tener en cuenta que de conformidad con lo previsto en el artículo 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las recomendaciones que emitan los organismos estatales de derechos humanos, al no ser vinculatorias, pueden no ser aceptadas o cumplidas por las autoridades y los servidores públicos responsables, de ahí que no se les reconozca legitimación para recurrirlas a través del recurso de impugnación.
Al resultar fundados los agravios en análisis, lo procedente es revocar la sentencia recurrida y negar el amparo y protección de la Justicia Federal respecto del artículo 64 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
En consecuencia, resulta innecesario ocuparse de los agravios formulados por la Tercera Visitadora General de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, dado que sólo están enderezados a demostrar que, contrario a lo determinado por el a quo, la declaratoria de inconstitucionalidad del precepto legal en comento, no puede tener por efecto que se admita el recurso de impugnación interpuesto por Francia Nelly Henao Agudelo, ya que su procedencia está sujeta a la satisfacción de diversos requisitos y no sólo a la legitimación del promovente.
SEXTO. Legalidad del oficio V3/80017 de diecinueve de diciembre de dos mil dieciocho, emitido por la Tercera Visitadora General de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. En ejercicio de la facultad prevista en el penúltimo párrafo de la fracción VIII del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esta Segunda Sala procede a examinar las cuestiones de legalidad cuyo análisis omitió el Juez Federal, toda vez que se encuentran estrechamente vinculadas con los aspectos de constitucionalidad analizados en el considerando que antecede, habida cuenta que con ello se evita el retardo innecesario en la resolución del presente asunto, lo que es congruente con la garantía de pronta impartición de justicia que consagra el artículo 17 constitucional.
En efecto, del análisis de la demanda de amparo se advierte que los argumentos formulados por el quejoso están enderezados a demostrar tanto la inconstitucionalidad del artículo 64 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, como la ilegalidad del precitado oficio, en tanto manifestó que al desecharse el recurso de impugnación que, a petición suya, promovió su madre contra la recomendación emitida por la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México en el expediente CDHDF/I/121/CUAUH/17/D4356, se vulneró en su perjuicio el “principio de tutela judicial efectiva”, pues si bien el aludido numeral no prevé opciones para que las personas privadas de su libertad puedan interponer el citado medio de defensa a través de algún pariente, lo cierto es que en el artículo 25 se precisa que “cuando los interesados estén privados de su libertad o se desconozca su paradero, los hechos se podrán denunciar por los parientes”.
Lo así manifestado por el quejoso es fundado y suficiente para concederle el amparo y protección de la Justicia Federal respecto del oficio reclamado.
Para establecer las razones de ello, es menester recordar que Francia Nelly Henao Agudelo impugnó la recomendación emitida por la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México en el expediente CDHDF/I/121/CUAUH/17/D4356, mediante correo electrónico de diecisiete de agosto de dos mil dieciocho, en los siguientes términos:
A petición de mi hijo Nino Colman Hoyos Henao, que se encuentra privado de su libertad en el Reclusorio Oriente de la Ciudad de México, vengo a inconformarme o a impugnar o a recurrir, o como sea que se diga, el acuerdo de conclusión de la queja CDHDF/I/121/CUAUH/17/D4356, interpuesta ante la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México, notificado el pasado 10 de agosto de 2018, mi hijo expresa su más rotundo rechazo a los términos en que se emitió el acuerdo de conclusión. Está inconforme porque él denunció el perjuicio que la autoridad investigada le causó al no permitirle acceder a la jurisdicción, por no haber notificado el acuerdo de no ejercicio de la acción penal. Con tamaña omisión, mi hijo no pudo recurrir dicha determinación y por tanto se le negó el acceso a la justicia y se le negó una eventual reparación del daño. Lo que menos le afecta es si está debidamente fundado y motivado dicho acuerdo de no ejercicio de la acción penal. De tal manera que nos sentimos revictimizados en este caso por la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México.
De lo que se sigue que el recurso de impugnación se promovió por Francia Nelly Henao Agudelo, en representación de su hijo Nino Colman Hoyos Henao, dado que éste se encuentra privado de su libertad en el reclusorio oriente de la Ciudad de México.
Por tanto, si a través del oficio impugnado se desechó el aludido recurso de impugnación por estimar que Francia Nelly Henao Agudelo carece de legitimación para promoverlo, dado que de acuerdo con lo previsto en el artículo 64 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos solo puede interponerse por “quienes hayan sido quejosos o agraviados en el procedimiento instaurado por el organismo local”, es evidente que tal determinación se sustentó en una inexacta interpretación del citado precepto legal.
Es así, ya que en el considerando que antecede se estableció que lo así previsto en el artículo 64 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, significa que las recomendaciones emitidas por los organismos estatales de derechos humanos y su insuficiente cumplimiento solo pueden impugnarse por los directamente agraviados con el acto u omisión que se denunció como violatorio de derechos humanos, no así por las autoridades responsables o cualquiera otra persona que pudiera considerarse afectada por tales actos; en la inteligencia de que el recurso de impugnación se puede interponer por el agraviado o por su representante, así como por un familiar o vecino cuando se encuentre privado de su libertad en un centro de reclusión o reclusorio, tal como acontece en el presente caso.
Luego, si el recurso de impugnación se interpuso por Francia Nelly Henao Agudelo, a petición de su hijo Nino Colman Hoyos Henao, precisando que éste se encuentra privado de su libertad en el Reclusorio Oriente de la Ciudad de México, es claro que al desecharse el citado medio de defensa por falta de legitimación del promovente, se violó en perjuicio del quejoso el derecho de acceso a la justicia y, en consecuencia, lo procedente es concederle el amparo y protección de la Justicia Federal contra el oficio V3/80017 de diecinueve de diciembre de dos mil dieciocho, emitido por la Tercera Visitadora General de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
SÉPTIMO. Decisión. De acuerdo con las consideraciones que anteceden, lo procedente es modificar la sentencia recurrida, sobreseer en el juicio de amparo respecto del artículo 65 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, negar el amparo y protección de la Justicia Federal en relación con el artículo 64 del citado ordenamiento legal, y conceder el amparo y protección de la Justicia Federal por cuanto se refiere al oficio V3/80017 de diecinueve de diciembre de dos mil dieciocho, emitido por la Tercera Visitadora General de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
Atendiendo a lo previsto en los artículos 74, fracción V y 77 de la Ley de Amparo, se debe señalar que por efecto del amparo concedido al quejoso, la Tercera Visitadora General de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos debe declarar insubsistente el oficio reclamado y emitir un nuevo acto en el que, al calificar la procedencia del recurso de impugnación interpuesto por Francia Nelly Henao Agudelo, en representación de su hijo Nino Colman Hoyos Henao, tome en consideración que tratándose de personas privadas de su libertad en un reclusorio -tal como acontece en el presente caso-, el recurso se puede promover por su representante, o bien, por un familiar o vecino.
Cabe apuntar que la anterior determinación no prejuzga sobre la procedencia del recurso de impugnación en comento, pues tal como lo señala la precitada autoridad responsable en sus agravios, la procedencia del recurso está sujeta a la satisfacción de diversos requisitos y no solo a la legitimación del promovente, sin embargo se estima pertinente destacar que en términos de lo previsto en el artículo 55 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, las disposiciones generales previstas en el Capítulo I del Título III de esa ley son aplicables, en lo conducente, al recurso de impugnación.
En consecuencia, al calificar la procedencia del recurso de impugnación, la autoridad responsable también deberá tener en cuenta que en todos los procedimientos seguidos ante la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, se debe suplir la deficiencia de la queja y que en caso de que se advierta alguna irregularidad u omisión en el ocurso relativo, se deberá requerir a la promovente, hasta en dos ocasiones, para que la subsane, precisando con claridad los requisitos que se deben satisfacer para estimarlo procedente, de conformidad con las disposiciones legales aplicables.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. En la materia de la revisión, se modifica la sentencia recurrida.
SEGUNDO. Se sobresee en el juicio de amparo respecto del artículo 65 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
TERCERO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a Nino Colman Hoyos Henao, respecto del artículo 64 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
CUARTO. La Justicia de la Unión ampara y protege a Nino Colman Hoyos Henao respecto del oficio V3/80017 de diecinueve de diciembre de dos mil dieciocho, emitido por la Tercera Visitadora General de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, para los efectos precisados en el último considerando de esta ejecutoria.
Notifíquese; con testimonio de la presente resolución, devuélvanse los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así, lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán (ponente), Luis María Aguilar Morales, José Fernando Franco González Salas, Javier Laynez Potisek y Presidenta Yasmín Esquivel Mossa. El Ministro Javier Laynez Potisek, formulará voto concurrente.
Firman la Ministra Presidenta y el Ministro Ponente, con la Secretaria de Estudio y Cuenta que autoriza y da fe.
PRESIDENTA
DE LA SEGUNDA SALA:
MINISTRA YASMÍN ESQUIVEL MOSSA.
PONENTE:
MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN.
SECRETARIA DE ESTUDIO Y CUENTA:
CLAUDIA MENDOZA POLANCO.
En términos de lo previsto en los artículos 110 y 113 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la información Pública; así como en el Acuerdo General 11/2017, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado el dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete en el Diario Oficial de la Federación, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.