CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
CASO LÓPEZ MENDOZA VS. VENEZUELA
SENTENCIA DE 1 DE SEPTIEMBRE DE 2011
(FONDO, REPARACIONES Y COSTAS)
En el caso López Mendoza,
la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante “la Corte Interamericana”, “la Corte” o “el Tribunal”), integrada por los siguientes jueces:
Diego García-Sayán, Presidente;
Manuel E. Ventura Robles, Juez;
Margarette May Macaulay, Jueza;
Rhadys Abreu Blondet, Jueza;
Alberto Pérez Pérez, Juez, y
Eduardo Vio Grossi, Juez;
presente, además,
Pablo Saavedra Alessandri, Secretario,
de conformidad con los artículos 62.3 y 63.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante “la Convención Americana” o “la Convención”) y con los artículos 30, 32, 38 y 61 del Reglamento de la Corte (en adelante “el Reglamento”), dicta la presente Sentencia que se estructura en el siguiente orden:
Párrafos
I. INTRODUCCIÓN DE LA CAUSA Y OBJETO DE LA CONTROVERSIA
1
II. PROCEDIMIENTO ANTE LA CORTE
7
III. COMPETENCIA
14
IV. PRUEBA 15
1. Prueba documental, testimonial y pericial
16
2. Admisión de la prueba documental 18
3. Admisión de la prueba testimonial y pericial 23
V. HECHOS DEL CASO
A. Consideraciones previas sobre hechos no incluidos en la demanda
1. Alegatos de las partes
2. Consideraciones de la Corte
25
27
B. Hechos probados relacionados con las sanciones impuestas al señor López Mendoza
30
1. La Contraloría General de la República y el Sistema Nacional de Control Fiscal
31
2. Componentes y etapas del procedimiento administrativo para la determinación de responsabilidades 36
3. Procedimiento administrativo en relación con la actividad del señor López Mendoza en PDVSA 40
3.1. Fase de actuaciones de control fiscal 44
3.2. Fase investigativa 47
3.3. Procedimiento administrativo para la determinación de responsabilidades 51
3.4. Recurso de reconsideración 56
3.5. Imposición de la sanción de inhabilitación 58
3.6. Recurso de reconsideración 59
3.7. Recurso contencioso administrativo de nulidad 61
4. Procedimiento en relación con algunas decisiones adoptadas por el señor López Mendoza como alcalde de Chacao 65
4.1. Fase de actuaciones de control fiscal 67
4.2. Fase investigativa 70
4.3. Procedimiento administrativo para la determinación de responsabilidades 72
4.4. Acción de amparo interpuesta por los apoderados de la presunta víctima 73
4.5. Continuación del procedimiento administrativo 75
4.6. Recurso de reconsideración 79
4.7. Imposición de la sanción de inhabilitación 81
4.8. Recurso de reconsideración 82
4.9. Recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con amparo cautelar y suspensión de efectos 84
5. Recurso de nulidad y solicitud de amparo cautelar 89
6. Hechos vinculados con la solicitud de inscripción como candidato 91
VI. DERECHOS POLÍTICOS, GARANTÍAS JUDICIALES, PROTECCIÓN JUDICIAL E IGUALDAD ANTE LA LEY EN RELACIÓN CON LAS OBLIGACIONES DE RESPETAR Y GARANTIZAR LOS DERECHOS Y EL DEBER DE ADOPTAR DISPOSICIONES DE DERECHO INTERNO
1. Alegatos de las partes
95
2. Consideraciones de la Corte 98
A. Derecho a ser elegido
100
1. Alegatos de las partes
101
2. Consideraciones de la Corte 104
B. Garantías judiciales respecto a los procedimientos administrativos
110
1. Garantías en la etapa de los procedimientos administrativos que finalizaron en multa
112
1.1. Derecho a la defensa y derecho de recurrir la decisión sancionatoria
1.1.1. Alegatos de las partes 113
1.1.2. Consideraciones de la Corte 115
1.2. Presunción de inocencia
1.2.1. Alegatos de las partes
1.2.2. Consideraciones de la Corte
2. Derecho a ser oído, deber de motivación y derecho a la defensa en relación con la restricción al sufragio pasivo
2.1. Alegatos de las partes
2.2. Consideraciones de la Corte 124
126
134
137
3. Plazo razonable 150
3.1. Sobre los recursos contencioso administrativos de nulidad
3.1.1 Alegatos de las partes 153
3.1.2. Consideraciones de la Corte 159
i. Complejidad 163
ii. Actividad procesal de los interesados 164
iii. Conducta de las autoridades judiciales 165
iv. Afectación generada en la situación jurídica de la persona involucrada en el proceso 168
3.2. Sobre el recurso de inconstitucionalidad
3.2.1. Alegatos de las partes 170
3.2.2. Consideraciones de la Corte 174
i. Complejidad 175
ii. Actividad procesal de los interesados 177
iii. Conducta de las autoridades judiciales 178
iv. Afectación generada en la situación jurídica de la persona involucrada en el proceso 179
4. Protección judicial y efectividad de los recursos
4.1. Alegatos de las partes
4.2. Consideraciones de la Corte
C. Igualdad ante la ley 181
184
1. Alegatos de las partes
186
2. Consideraciones de la Corte 190
D. Deber de adoptar disposiciones de derecho interno
1. Alegatos de las partes
2. Consideraciones de la Corte
VII. REPARACIONES 196
199
207
A. Parte Lesionada
211
B. Medidas de reparación integral: restitución, satisfacción y garantías de no repetición
212
1. Restitución
214
2. Satisfacción 219
3. Garantías de no repetición 223
4. Otras medidas de reparación solicitadas 229
C. Indemnización Compensatoria
231
D. Costas y gastos
236
E. Modalidad de cumplimiento del reintegro de costas y gastos
244
VIII. PUNTOS RESOLUTIVOS
249
Votos Concurrentes de los jueces Diego García-Sayán y Eduardo Vio Grossi
I
INTRODUCCIÓN DE LA CAUSA Y OBJETO DE LA CONTROVERSIA
1. El 14 de diciembre de 2009 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante “la Comisión Interamericana” o “la Comisión”) presentó, de conformidad con los artículos 51 y 61 de la Convención, una demanda contra la República Bolivariana de Venezuela (en adelante “el Estado” o “Venezuela”) en relación con el caso No. 12.668, Leopoldo López Mendoza, originado mediante petición recibida en la Comisión el 4 de marzo de 2008 y registrada bajo el No. 275-08. El 25 de julio de 2008 la Comisión emitió el Informe de Admisibilidad No. 67/08 . El 8 de agosto de 2009 la Comisión adoptó el Informe de Fondo No. 92/09 y lo transmitió al Estado concediéndole un plazo de dos meses para que informara sobre las medidas adoptadas para dar cumplimiento a las recomendaciones de la Comisión . Después de considerar que Venezuela no había adoptado las recomendaciones incluidas en dicho informe, la Comisión decidió someter el presente caso a la jurisdicción de la Corte. La Comisión designó al señor Paulo Sérgio Pinheiro, Comisionado, y al señor Santiago A. Canton, Secretario Ejecutivo, como Delegados, y a la señora Elizabeth Abi-Mershed, Secretaria Ejecutiva Adjunta, y a la señora Karla I. Quintana Osuna, Especialista de la Secretaría Ejecutiva, como asesoras legales.
2. La demanda se relaciona con la alegada “responsabilidad internacional [del Estado al] haber inhabilitado al señor López Mendoza […] para el ejercicio de la función pública por vía administrativa en [supuesta] contravención con los estándares convencionales[;] haber prohibido su participación en las elecciones regionales del año 2008, así como por no haber otorgado las garantías judiciales y protección judicial pertinentes ni […] una reparación adecuada”. De acuerdo con la demanda, “al momento de adoptar la decisión de inhabilitación para el ejercicio de la función pública de[l señor] López Mendoza, el Contralor [General] de la República y, en revisión, la Sala Político Administrativa de[l Tribunal Supremo de Justicia], no elaboraron argumentos adicionales que sustentaran la aplicación de una sanción más gravosa a [una] multa [previamente impuesta], ni […] ofrecieron argumentos que calificaran el tipo de conducta ilícita y su correspondencia con la imposición de una de las máximas sanciones accesorias”.
3. La Comisión solicitó a la Corte que declarara al Estado venezolano responsable de la violación de los artículos 23 (Derechos Políticos), 8.1 (Garantías Judiciales) y 25 (Protección Judicial), conjuntamente con los artículos 1.1 (Obligación de Respetar los Derechos) y 2 (Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno) de la Convención Americana, en perjuicio del señor López Mendoza. Asimismo, la Comisión solicitó al Tribunal que ordenara al Estado la adopción de medidas de reparación, así como el pago de costas y gastos.
4. La demanda fue notificada al Estado y a los representantes de la presunta víctima, señores Enrique Sánchez Falcón y José Antonio Maes Aponte (en adelante “los representantes”), el 15 de enero de 2010.
5. El 19 de marzo de 2010 los representantes presentaron ante la Corte su escrito de solicitudes, argumentos y pruebas (en adelante, “escrito de solicitudes y argumentos”), en los términos del artículo 37 del Reglamento. En este escrito hicieron alusión a los hechos señalados en la demanda de la Comisión, ampliando cierta información sobre los mismos y puntualizando su solicitud de declaración de responsabilidad estatal por la violación de los artículos 23.1 b, 23.2, 8.1, 8.4, 24 y 25, en concordancia con los artículos 1.1 y 2, todos de la Convención Americana. Concretamente, los representantes indicaron que al señor López Mendoza no se le reconocieron los derechos a “(i) ser elegido en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores[;] (ii) […] no limitar el ejercicio de los derechos políticos, salvo por sentencia definitiva emitida por un juez competente, previo proceso penal[;] (iii) […] ser oido con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, para la determinación de sus derechos y obligaciones[;] (iv) […] ser sancionado por los mismos hechos con base en los cuales ha sido previamente sancionado o absuelto por la autoridad competente[,] y (v) a la protección judicial”. Además, agregaron que el señor López Mendoza fue víctima de la violación de la igualdad ante la ley. Finalmente, solicitaron diversas medidas de reparación.
6. El 4 de junio de 2010 el Estado presentó su escrito de interposición de excepción preliminar, contestación de la demanda y observaciones al escrito de solicitudes y argumentos (en adelante “contestación de la demanda”), en los términos del artículo 39 del Reglamento. En dicho escrito el Estado interpuso una excepción preliminar denominada por él mismo como “la parcialidad en las funciones que desempeñan algunos de los jueces integrantes de la Corte” . Asimismo, el Estado negó su responsabilidad internacional respecto a la violación de los derechos alegados por las demás partes. Venezuela designó al señor Germán Saltrón Negretti como Agente del Estado en el presente caso.
II
PROCEDIMIENTO ANTE LA CORTE
7. Mediante Resolución de 23 de diciembre de 2010 , el Presidente de la Corte (en adelante “el Presidente”) ordenó recibir las declaraciones rendidas ante fedatario público (affidávit) de una testigo propuesta por el Estado y de cuatro peritos, dos propuestos por la Comisión, uno por los representantes y una por el Estado. Además, el Presidente convocó a las partes a una audiencia pública para escuchar la declaración de la presunta víctima, propuesta por la Comisión; de un testigo propuesto por el Estado; y de cuatro peritos, dos propuestos por los representantes y dos por el Estado; así como para escuchar los alegatos finales orales de las partes sobre el fondo y eventuales reparaciones y costas en el presente caso.
8. El 25 de enero de 2011 la Comisión Interamericana informó que el señor Fabián Aguinaco Bravo, perito propuesto por ésta, “lamentablemente no c[ontaba] con ‘el tiempo necesario para desahogar el [dictamen] requerido’” en la Resolución de 23 de diciembre de 2010 (supra párr. 7). En ese sentido, la Comisión “solicit[ó] la sustitución del [señor] Aguinaco Bravo por el [señor] Pedro Salazar Ugarte, […] para que se refiera al [mismo] objeto del peritaje”. Al respecto, mediante nota de la Secretaría de 31 de enero de 2011, se observó que: i) la Comisión presentó su lista definitiva de declarantes el 8 de noviembre de 2010, en la que confirmó la propuesta del peritaje del señor Aguinaco; ii) la resolución de convocatoria a audiencia fue notificada el 23 de diciembre de 2010 y se otorgó un plazo de más de un mes, para presentar la declaración pericial concernida; iii) el 4 de enero de 2011 la Comisión solicitó una ampliación para presentar las declaraciones ante fedatario público de los peritos convocados en la resolución y no hizo mención alguna a la situación del señor Aguinaco, solicitud de prórroga que fue concedida, y iv) no se acreditó una situación clara y específica de fuerza mayor que pudiese justificar dicha solicitud. Por todo lo expuesto, se rechazó la referida solicitud de sustitución.
9. La audiencia pública fue celebrada los días 1 y 2 de marzo de 2011 durante el 90 Período Ordinario de Sesiones de la Corte , llevado a cabo en su sede, en la ciudad de San José, Costa Rica.
10. Por otra parte, el Tribunal recibió escritos en calidad de amicus curiae de la Asociación Venezolana de Derecho Constitucional ; The Human Rights Foundation ; el señor Jorge Castañeda Gutman ; el señor Hugo Mario Wortman Jofre , y de The Carter Center . Estos escritos desarrollaron diversas ideas en torno a las garantías judiciales y los derechos políticos.
11. Mediante nota de la Secretaría de la Corte de 8 de marzo de 2011 se solicitó a las partes que, junto con sus alegatos finales escritos, presentaran argumentos y documentación de respaldo, en su caso, en relación con diversos temas concernientes al presente caso .
12. El 1 y 2 de abril de 2011 los representantes, el Estado, y la Comisión Interamericana, respectivamente, remitieron sus alegatos finales escritos. El 5 y 8 de abril de 2011 los representantes y el Estado, respectivamente, remitieron los anexos a sus correspondientes alegatos finales escritos. Mediante nota de la Secretaría de la Corte de 12 de abril de 2011, siguiendo instrucciones del Presidente del Tribunal, se informó a las partes que disponían de un plazo hasta el 25 de abril de 2011 para referirse específicamente, si lo estimaban pertinente, a la información y anexos remitidos por los representantes y por el Estado, en respuesta a las preguntas formuladas por los jueces del Tribunal mediante nota de la Secretaría de 8 de marzo de 2011 (supra párr. 11). Se precisó que cualquier otro alegato adicional no sería considerado por la Corte. El 25 de abril de 2011 los representantes, la Comisión y el Estado presentaron sus observaciones.
13. El 10 de mayo de 2011 los representantes presentaron “observaciones” a las observaciones que formulara el Estado respecto a la información y anexos remitidos por los representantes y la Comisión Interamericana como respuesta a las preguntas de los jueces del Tribunal transmitidas mediante nota de la Secretaría de 8 de marzo de 2011 (supra párrs. 11 y 12). Mediante nota de la Secretaría de la Corte de 25 de mayo de 2011, se hizo notar que las citadas “observaciones” de los representantes no fueron solicitadas por este Tribunal ni por su Presidente. Sin embargo, el Tribunal admite dichas observaciones únicamente en lo pertinente para determinar, de ser necesario, las costas y gastos en el presente caso.
III
COMPETENCIA
14. La Corte Interamericana es competente, en los términos del artículo 62.3 de la Convención, para conocer el presente caso, en razón de que Venezuela es Estado Parte en la Convención Americana desde el 9 de agosto de 1977 y reconoció la competencia contenciosa del Tribunal el 24 de junio de 1981.
IV
PRUEBA
15. Con base en lo establecido en los artículos 46 y 50 del Reglamento, así como en su jurisprudencia relativa a la prueba y su apreciación , la Corte examinará y valorará los elementos probatorios documentales remitidos por las partes en diversas oportunidades procesales, así como las declaraciones de la presunta víctima, los testimonios y los dictámenes periciales rendidos mediante declaración jurada ante fedatario público y en la audiencia pública ante la Corte, así como las pruebas para mejor resolver solicitadas por el Tribunal. Para ello, el Tribunal se atendrá a los principios de la sana crítica, dentro del marco normativo correspondiente .
1. Prueba documental, testimonial y pericial
16. El Tribunal recibió la declaración rendida ante fedatario público (affidávit) por tres peritos y una testigo:
a) Humberto Nogueira Alcalá, perito propuesto por la Comisión, Profesor Universitario, quien rindió dictamen sobre: i) los límites permisibles y el alcance de los derechos políticos a la luz de los estándares interamericanos e internacionales, y ii) “la compatibilidad del proceso administrativo ejercido por la Contraloría General de la República de Venezuela para imponer inhabilidades públicas a la luz de los derechos consagrados en la Convención Americana”;
b) Jorge Carpizo, perito propuesto por los representantes, Profesor de la División de Estudios de Postgrado de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México, quien rindió dictamen sobre: i) los criterios del Derecho Constitucional comparado, especialmente el Latinoamericano, con relación a los derechos políticos y las restricciones aceptables que pueden ser impuestas; ii) las causales, procedimientos y contenido de las sanciones, y iii) la importancia de la plena vigencia de los derechos políticos para una democracia;
c) Yadira Espinoza Moreno, perito propuesta por el Estado, ex Directora General Técnica de la Contraloría General de la República, quien declaró sobre: i) “la labor emprendida por el Estado venezolano contra la corrupción”, y ii) “los avances normativos que ha efectuado” al respecto, y
d) Marielba Jaua Milano, testigo propuesta por el Estado, Directora General de Control de Estados y Municipios de la Contraloría General de la República, quien declaró sobre: i) “los procedimientos de potestad investigativa y de determinación de responsabilidades seguidos por la Contraloría General de la República en contra del señor López Mendoza”, y ii) “los derechos y garantías que [presuntamente] fueron tenidos en cuenta durante dichos procedimientos”.
17. En cuanto a la prueba rendida en audiencia pública, la Corte escuchó las declaraciones de la presunta víctima, un testigo y cuatro peritos:
a) Leopoldo López Mendoza, presunta víctima propuesta por la Comisión, quien declaró sobre: i) “la inhabilitación de que fue objeto para ejercer funciones públicas”; ii) “las [alegadas] condiciones por las que fue impedido de participar en las elecciones regionales de 2008”, y iii) “[e]l [alegado] proceso que se enfrentó para combatir dicho hecho”;
b) Christian Colson, testigo propuesto por el Estado, Abogado representante de la Procuraduría General de la República, quien declaró sobre: su participación en la defensa de la constitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, así como el objetivo, alcance y efectos de dicho artículo;
c) Alberto Arteaga Sánchez, perito propuesto por los representantes, Profesor de Derecho Penal de la Universidad Central de Venezuela, quien rindió dictamen sobre: i) “el régimen de inhabilitaciones políticas como penas accesorias en la legislación venezolana, a la luz de la Constitución de la República […] de Venezuela, el Código Penal Venezolano, la Ley contra la corrupción y la Convención Americana sobre Derechos Humanos”, y ii) “antecedentes y requisitos de aplicabilidad y procedencia” del régimen de inhabilidades”;
d) Antonio Canova González, perito propuesto por los representantes, Profesor de Derecho Constitucional y Derecho Administrativo de las Universidades Central de Venezuela, Católica Andrés Bello y Monteavila, quien rindió dictamen sobre: i) “las restricciones jurídicas admisibles a los derechos políticos”; ii) “el alcance de los derechos políticos en Venezuela a la luz de la Constitución de […] Venezuela”, y iii) “los criterios jurisprudenciales fijados por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia para tales efectos”;
e) Jesús Eduardo Cabrera Romero, perito propuesto por el Estado, director de la revista de Derecho Probatorio, profesor de pregrado de la Universidad Católica Andrés Bello, ex miembro de la Comisión de Legislación y Jurisprudencia del Ministerio de Justicia, ex Presidente de la Comisión para la Automatización del Sistema Registral y Notarial del Ministerio de Justicia, ex Cuarto Conjuez de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, y ex Magistrado del Tribunal Supremo de Justicia, quien rindió dictamen sobre: “los criterios jurisprudenciales, emanados de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, relacionados con la diferencia existente entre la inhabilitación política y la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, así como la compatibilidad de esta última con la Constitución […] de Venezuela”, y
f) Alejandro José Soto Villasmil, perito propuesto por el Estado, Juez de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, quien rindió dictamen sobre: “los procedimientos administrativos para las declaratorias de responsabilidad administrativa”, en lo que sea pertinente para el presente caso.
2. Admisión de la prueba documental
18. En el presente caso, como en otros , el Tribunal admite el valor probatorio de aquellos documentos remitidos por las partes en la debida oportunidad procesal, que no fueron controvertidos ni objetados, ni cuya autenticidad fue puesta en duda.
19. En cuanto a las notas de prensa, este Tribunal ha considerado que podrán ser apreciadas cuando recojan hechos públicos y notorios o declaraciones de funcionarios del Estado, o cuando corroboren aspectos relacionados con el caso . El Tribunal decide admitir los documentos que se encuentren completos o que, por lo menos, permitan constatar su fuente y fecha de publicación, y los valorará tomando en cuenta el conjunto del acervo probatorio, las observaciones de las partes y las reglas de la sana crítica.
20. La Corte observa que el Estado cuestionó la prueba remitida por los representantes en cuanto a algunos hechos relacionados con la alegada violación del artículo 24 de la Convención Americana al señalar que “fundament[aron] su denuncia en supuestas declaraciones rendidas ante medios de comunicación social impresos y audiovisuales que no pueden ser consideradas prueba suficiente de violación de los derechos y garantías denunciados, pues se trata de instrumentos que expresan la interpretación que el comunicador social dio a la información suministrada por el entrevistado respecto al asunto, pero que nada indica con certeza que emanaron de quien se dice, ni que su contenido sea cierto”, además que “pueden incluso, no ser el fiel reflejo de las aseveraciones del declarante, por lo que no pueden ser consideradas ni siquiera como indicios”. Sobre el particular, el Tribunal considera que dichas observaciones se refieren al fondo de la controversia, por lo que la Corte apreciará, en el apartado correspondiente de la Sentencia (infra párrs. 190 a 195), la citada prueba en relación con los hechos probados del caso, de conformidad con el objeto del litigio, teniendo en cuenta el conjunto del acervo probatorio, las observaciones del Estado y las reglas de la sana crítica.
21. De otra parte, junto con sus alegatos finales escritos los representantes y el Estado remitieron diversos documentos como prueba, los cuales fueron solicitados por el Tribunal con fundamento en lo dispuesto en el artículo 58.b del Reglamento de la Corte (supra párrs. 11 y 12), por lo cual también los incorpora y serán valorados en lo pertinente teniendo en cuenta el conjunto del acervo probatorio, las observaciones de las partes y las reglas de la sana crítica.
22. Asimismo, conforme a lo indicado mediante nota de la Secretaría de la Corte de 8 de marzo de 2011, los videos y audios incluidos en el CD caratulado como “Agresiones a Leopoldo López transmitidas por VTV (Canal Oficial del Estado Venezolano)”, presentado por los representantes durante el transcurso de la audiencia pública (supra párrs. 9 y 11) no fueron incorporados al expediente. El pleno de la Corte consideró que dichos videos y audios no tienen relación con los problemas jurídicos específicos que debe resolver la Corte en el presente caso.
3. Admisión de la prueba testimonial y pericial
23. En cuanto a las declaraciones rendidas ante fedatario público por tres peritos y una testigo; y la de la presunta víctima, un testigo y cuatro peritos presentadas en audiencia pública, la Corte las admite y estima pertinentes en lo que se ajusten al objeto definido por el Presidente del Tribunal en la Resolución que ordenó recibirlos (supra párr. 7) y al objeto del presente caso, tomando en cuenta las observaciones formuladas.
24. Conforme a la jurisprudencia de esta Corte, las declaraciones de las presuntas víctimas no pueden ser valoradas aisladamente sino dentro del conjunto de las pruebas del proceso, ya que son útiles en la medida en que pueden proporcionar mayor información sobre las alegadas violaciones y sus consecuencias . Con base en lo anterior, el Tribunal admite dicha declaración (supra párr. 17.a)), cuya valoración se hará con base en los criterios señalados (supra párrs. 15 y 23).
V
HECHOS DEL CASO
A. Consideraciones previas sobre hechos no incluidos en la demanda
1. Alegatos de las partes
25. Los representantes de la presunta víctima alegaron que en relación con diversos instrumentos internos para la persecución de la corrupción “existe una política de [E]stado selectiva en cuanto a su aplicación” e “instrumentos de persecución política” que “priv[an de sus derechos] a cualquiera que sea disidente al gobierno y tenga aspiraciones claras y un alto índice de posibilidades de ganar elecciones”. Así, para los representantes, las investigaciones administrativas contra el señor López Mendoza se habrían iniciado “en plena campaña electoral para elegir alcaldes”. Además, citaron un informe de la Comisión Interamericana respecto de Venezuela del año 2009 en el que dicho órgano indicó que:
ha[bía] recibido alegaciones de que en Venezuela se han creado mecanismos para restringir las oportunidades de acceso al poder de los candidatos disidentes al gobierno. Particularmente, en relación con las últimas elecciones regionales llevadas a cabo en Venezuela en noviembre de 2008, la Comisión recibió información, tanto a través de sus audiencias como de casos particulares que se presentaron para su conocimiento, en la que se señal[ó] que alrededor de 400 personas vieron limitados sus derechos políticos a través de resoluciones administrativas de la Contraloría […] adoptadas con fundamento en el artículo 105 de [su] Ley Orgánica […]. Según se señaló, el Contralor de la República decidió inhabilitar a estas personas para optar a cargos públicos alegando que habían incurrido en hechos irregulares en el ejercicio de sus funciones públicas. La información recibida por la Comisión destaca que una gran mayoría de las personas inhabilitadas pertenecían a la oposición política .
26. Por su parte, el Estado señaló que “no hay persecución política”, pero que “cada vez que se sanciona a un funcionario de un partido político de oposición por razones administrativas, inmediatamente [se dice] que es una persecución política”. Añadió que las sanciones “se le han aplicado a los funcionarios públicos […] de todos los partidos políticos porque la idea es precisamente combatir la corrupción”.
2. Consideraciones de la Corte
27. Es jurisprudencia reiterada de la Corte que las presuntas víctimas, sus familiares o sus representantes en los procesos contenciosos ante este Tribunal pueden invocar la violación de otros derechos distintos a los ya comprendidos en la demanda, mientras no aleguen hechos nuevos a los ya contenidos en ella , dado que constituye el marco fáctico del proceso . A su vez, puesto que un caso contencioso es sustancialmente un litigio entre un Estado y un peticionario o presunta víctima , éstas pueden referirse a hechos que permitan explicar, contextualizar, aclarar o desestimar los que han sido mencionados en la demanda, o bien, responder a las pretensiones del Estado , en función de lo que aleguen y la prueba que aporten, sin que ello perjudique el equilibrio procesal o el principio del contradictorio, pues el Estado cuenta con las oportunidades procesales para responder a esos alegatos en todas las etapas del proceso. Por otro lado, en cualquier estado del proceso anterior al dictado de la sentencia se podrán señalar al Tribunal hechos supervinientes , siempre que se encuentren ligados a los hechos del proceso . Corresponde a la Corte determinar en cada caso la necesidad de establecer los hechos, tal como fueron presentados por las partes o tomando en cuenta otros elementos del acervo probatorio , siempre que se respete el derecho de defensa de las partes y el objeto de la litis.
28. En el presente caso, la Corte constata que no obstante el informe de la Comisión Interamericana de 2009 citado por los representantes (supra párr. 25), dicho órgano no incluyó en su demanda ninguna mención específica a otros inhabilitados – distintos al señor López Mendoza – y su situación. La Comisión tampoco refirió hechos concretos sobre el contexto o patrón de la supuesta persecución política en la que se enmarcara el proceso administrativo seguido contra la presunta víctima, ni hizo mención específica a hechos referidos al alegado contexto de “restri[cción de] las oportunidades de acceso al poder de los candidatos disidentes al gobierno”.
29. Al respecto, si bien en ocasiones anteriores el Tribunal ha determinado en el fondo la cuestión de si un determinado caso se inserta en un contexto, para llevar a cabo un análisis de ese tipo, es necesario que la Comisión haya aportado información y argumentación específica sobre el particular, cuestión que no ocurrió en el presente asunto en cuanto al alegado contexto o patrón que habría originado las alegadas violaciones en contra del señor López Mendoza. Así, teniendo en cuenta estas razones procesales, el Tribunal considera que no le corresponde efectuar pronunciamiento alguno respecto a hechos alegados por los representantes que no fueron planteados como tales en la demanda de la Comisión.
B. Hechos probados relacionados con las sanciones impuestas al señor López Mendoza
30. El 4 de agosto de 2000 Leopoldo López Mendoza fue elegido por voto popular como Alcalde del Municipio Chacao y reelegido en el mismo cargo el 31 de octubre de 2004, desempeñándose en dicho cargo por ocho años, hasta noviembre de 2008 . Al finalizar su mandato aspiraba a presentarse como candidato para la Alcaldía del Estado Mayor de Caracas en las elecciones respectivas. Sin embargo, no pudo presentarse como candidato debido a dos sanciones de inhabilitación que le fueron impuestas por el Contralor General de la República en el marco de dos procesos administrativos. La primera investigación de la que fue objeto el señor López Mendoza se relacionaba con hechos ocurridos mientras desempeñaba un cargo en la empresa Petróleos de Venezuela S.A. (en adelante “PDVSA”), antes de ser Alcalde (infra párrs. 40 a 43). La segunda investigación se circunscribió a hechos en el marco de sus actuaciones como Alcalde (infra párrs. 65 a 66). Para entender los alcances de dichas investigaciones es necesario precisar la naturaleza de las facultades con las que cuenta la Contraloría. A continuación se señalan los hechos no controvertidos relacionados con esas investigaciones, precisando, en primer lugar, el marco normativo a partir del cual la Contraloría desarrolló las investigaciones respectivas.
1. La Contraloría General de la República y el Sistema Nacional de Control Fiscal
31. La Contraloría General de la República es un órgano con rango constitucional que a partir de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, pasó a ser parte del Poder Ciudadano. Este Poder, el cual es ejercido por el Consejo Moral Republicano, está integrado por la Defensoría del Pueblo, el Ministerio Público y la Contraloría General de la República. Siguiendo lo dispuesto en el artículo 274 constitucional, la existencia de esta nueva rama del Poder Público tiene entre otras atribuciones la prevención, investigación y sanción de los hechos que atenten contra la ética pública y la moral administrativa, y velar por la buena gestión y la legalidad en el uso del patrimonio público . El Contralor General de la República es elegido por el Comité de Evaluación de Postulaciones del Poder Ciudadano o, en su caso, por la Asamblea Nacional, mediante el voto favorable de las dos terceras partes de sus integrantes .
32. De otra parte, la Constitución consagró en su artículo 290 el Sistema Nacional de Control Fiscal, el cual es definido legalmente como “el conjunto de órganos, estructuras, recursos y procesos que, integrados bajo la rectoría de la Contraloría General de la República, interactúan coordinadamente a fin de lograr unidad de dirección de los sistemas y procedimientos de control que coadyuven al logro de los objetivos generales de los distintos entes y organismos sujetos a esta Ley, así como también al buen funcionamiento de la Administración Pública” .
33. En 2001 se adoptó la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (en adelante LOCGRSNCF). Esta ley fue adoptada por unanimidad por todos los partidos con representación en la Asamblea Nacional y reformó leyes similares adoptadas en 1975, 1984 y 1995, las cuales ya incluían la posibilidad de la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas como consecuencia de responsabilidad administrativa . La LOCGRSNCF de 2001 precisó los funcionarios y personas que estarían sujetos al control, vigilancia y fiscalización de la Contraloría y dispuso la posibilidad de imponer sanciones por actos, hechos u omisiones generadores de responsabilidad administrativa . En dicha ley se estableció que la responsabilidad administrativa generaría una sanción de multa y que el Contralor podría imponer sanciones de suspensión, destitución o inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas , a saber:
Artículo 105: La declaratoria de responsabilidad administrativa, de conformidad con lo previsto en los artículos 91 y 92 de esta Ley, será sancionada con la multa prevista en el artículo 94, de acuerdo con la gravedad de la falta y el monto de los perjuicios que se hubieren causado. Corresponderá al Contralor General de la República de manera exclusiva y excluyente, sin que medie ningún otro procedimiento, acordar en atención a la entidad del ilícito cometido, la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro (24) meses o la destitución del declarado responsable, cuya ejecución quedará a cargo de la máxima autoridad; e imponer, atendiendo la gravedad de la irregularidad cometida, su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince (15) años, en cuyo caso deberá remitir la información pertinente a la dependencia responsable de la administración de los recursos humanos del ente u organismo en el que ocurrieron los hechos para que realice los trámites pertinentes. En aquellos casos en que sea declarada la responsabilidad administrativa de la máxima autoridad, la sanción será ejecutada por el órgano encargado de su designación, remoción o destitución. Las máximas autoridades de los organismos y entidades previstas en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley, antes de proceder a la designación de cualquier funcionario público, están obligados a consultar el registro de inhabilitados que a tal efecto creará y llevará la Contraloría General de la República. Toda designación realizada al margen de esta norma será nula.
34. El 9 de julio de 2007 el Contralor General emitió un oficio dirigido a los Alcaldes de todo el país respecto a la aplicación de las sanciones establecidas en el artículo 105 de la LOCGRSNCF . De acuerdo con el oficio, la imposición de las sanciones de suspensión, destitución o inhabilitación “sólo requieren como único y exclusivo presupuesto la declaratoria de responsabilidad administrativa que es el resultado de un procedimiento previo, preparatorio y necesario que permite a quien suscribe aplicar, en atención a la entidad y gravedad del delito cometido alguna de las mencionadas sanciones”. El Contralor precisó que “las sanciones en comento, aparte de la pecuniaria a que alude el referido artículo 105 eiusdem, se erigen como actos consecuencia, una vez que se comprueba el ilícito administrativo y se determina la responsabilidad administrativa”. En este contexto, indicó que:
a) “la sanción de suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo, implica para su destinatario la separación temporal, en las condiciones ya aludidas, del cargo que ocupe para el momento de su ejecución y una vez que se verifique el cumplimiento de la misma, el funcionario podrá reincorporarse al ejercicio de las funciones públicas en las mismas condiciones a las existentes antes de hacerse efectiva esta sanción”;
b) “[r]especto a la destitución del declarado responsable, […] éste comporta la ruptura del vínculo o relación laboral existente entre su destinatario y e[l] ente u organismo en el que preste sus servicios para el momento en que es aplicada la medida”, y
c) “[p]or su parte, la inhabilitación para al ejercicio de funciones públicas hasta por quince (15) años, trae como consecuencia, al igual que el caso señalado […] anterior[mente], por una parte, la ruptura o disolución del vínculo laboral que pueda existir para el momento en que se solicita su ejecución y, por [l]a otra, conlleva en cualquier caso la imposibilidad total para desempeñar otro destino público durante el período que dure la misma”.
35. El Contralor indicó que el incumplimiento de las instrucciones que él imparta respecto a la ejecución de estas sanciones generaría responsabilidad para los funcionarios respectivos y precisó información sobre la consulta del registro de inhabilitados .
2. Componentes y etapas del procedimiento administrativo para la determinación de responsabilidades
36. El procedimiento administrativo para la determinación de responsabilidades regulado en la LOCGRSNCF está precedido por dos fases, la de actuación de control fiscal y la investigativa .
37. La fase de actuación de control fiscal es llevada a cabo por oficinas pertenecientes a la Contraloría General, denominadas “Direcciones”, las cuales se dividen por temas o por tipos de organismos que son fiscalizados . Dicha fase “deviene de los planes operativos o fiscalizadores que realiza la Contraloría […] en uso de sus potestades, o bien por denuncia o a solicitud de cualquier organismo público [, a través de] exámenes de cuenta, inspecciones, fiscalizaciones[ y otros] métodos en procura de determinar los presuntos hechos que pueden dar lugar a un ilícito de carácter administrativo” . Posteriormente, los respectivos “hallazgos o […] resultados […] son notificados mediante un informe preliminar al órgano o ente del cual ha sido objeto la auditoría, a los fines de que […] haga las observaciones [correspondientes]” , luego de lo cual la Contraloría “analizará y determinará, a través de un informe definitivo, si las observaciones encontradas en la actuación fiscal se mantienen o pued[e]n culminar en atención a esas consideraciones, para lo cual ese informe […] es notificado al órgano o ente […] auditado” . Culminada esta fase, puede comenzar la fase investigativa que “a diferencia de la […] anterior surge necesariamente […] cuando [en] esos hechos que ha determinado la Contraloría […] existen indicios que hacen presumir la responsabilidad administrativa de algunos empleados o funcionarios en el ejercicio de sus funciones” .
38. De existir mérito para ello, la fase investigativa se inicia con un auto de proceder emitido por la autoridad de control fiscal competente en el que se describe, entre otros elementos, los actos, hechos u omisiones presumiblemente contrarios a la ley, el monto de los daños causados al patrimonio público y los elementos probatorios recabados durante la respectiva actuación de control fiscal . Una vez que el órgano de control ha realizado todas las actuaciones que estime necesarias dejará constancia de las mismas en el denominado informe de resultados, en el cual “decid[e si] se archiva[n] las actuaciones porque considera que los argumentos fueron lo suficientemente debatidos y aclarados […], o por el contrario, [si se] entr[a al] denominado procedimiento de determinación de responsabilidades” .
39. Luego del informe de resultados, el funcionario que se encarga del proceso administrativo es el Director de Determinación de Responsabilidades . El procedimiento administrativo para la determinación de responsabilidades comprende tres etapas: i) la de inicio o apertura, a través de un auto que se notifica al imputado ; ii) la del contradictorio que se extiende hasta la audiencia oral y pública , y iii) la decisoria en la que el órgano de control interno o su delegatario procederá a decidir si formula reparo al imputado, declara su responsabilidad administrativa, le impone una multa, lo absuelve o pronuncia el sobreseimiento, según corresponda . En contra de dichas decisiones, “[se] abre la vía recursiva”, la cual una vez agotada determina que el acto administrativo en cuestión queda firme . A partir de esta firmeza del acto, el Contralor General de la República se encuentra facultado, en atención a lo establecido en el artículo 105 de la LOCGRSNCF, para acordar las sanciones accesorias que pueden consistir en la suspensión, la destitución o la inhabilitación (supra párrs. 33 y 34).
3. Procedimiento administrativo en relación con la actividad del señor López Mendoza en PDVSA
40. En el año 1998 el señor López Mendoza trabajaba como Analista de Entorno Nacional en la Oficina del Economista Jefe de la empresa PDVSA . Para ese momento era, a su vez, miembro fundador de la Asociación Civil Primero Justicia, organización sin fines de lucro .
41. El 24 de julio de 1998 fue firmado un Memorándum de Entendimiento entre la Fundación Interamericana (IAF) y PDVSA dentro del denominado Marco para el Desarrollo de Base (MDB), mediante el cual los grupos desfavorecidos se organizan para alcanzar su bienestar social, cultural y económico . En el marco de dicho memorándum de entendimiento, el 23 de diciembre de 1998 se efectuó una donación en beneficio de la Asociación Civil Primero Justicia por la cantidad de sesenta millones sesenta mil bolívares (Bs. 60.060.000,00), la cual fue otorgada en el marco del Convenio de Cooperación, celebrado entre PDVSA y la IAF, en relación con el Proyecto denominado “Expansión y consolidación de la justicia de paz en los Estados Monagas, Anzoátegui, Sucre y Delta Amacuro: una oportunidad para la equidad en un contexto de crecimiento económico Regional” . Asimismo, se realizó una donación por veinticinco millones de bolívares (Bs. 25.000.000.00) en beneficio de la misma asociación, esta vez para apoyar el proyecto denominado “Educando para la Justicia año escolar 1998-1999”, la cual fue entregada el 11 de septiembre de 1998 .
42. En el momento de las donaciones, la madre del señor López Mendoza, Antonieta Mendoza de López, desempeñaba funciones como Gerente de Asuntos Públicos de la División Servicios de PDVSA .
43. Los hechos relacionados con dichas donaciones derivaron en un proceso y las correspondientes sanciones, de multa y de inhabilitación al señor López Mendoza (infra párrs. 54, 55 y 58). La imputación general contra la presunta víctima era la de haber incurrido en “conflicto de intereses” en relación con las donaciones mencionadas, dado que se desempeñaba tanto como trabajador de PDVSA y a la vez como miembro de la Junta Directiva de la organización que recibió donaciones de dicha empresa y además su madre fue quien habría autorizado una de las donaciones .
3.1. Fase de actuaciones de control fiscal
44. En mayo de 2000 la Gerencia de Auditoría Interna Corporativa de PDVSA elaboró un informe “con el fin de [e]valuar el nivel de cumplimiento de los términos acordados en el Memorándum de Entendimiento celebrado entre [IAF y PDVSA], con énfasis especial en la selección de instituciones donatarias y resultados de los proyectos objeto de donaciones […] durante los años 1998 y 1999” .
45. En el marco de sus facultades, la Dirección de Control del Sector Industria, Producción y Comercio de la Contraloría General de la República (en adelante la “Dirección de Control de Industria”) estudió el informe de auditoría mencionado en el marco de la revisión de los aportes de recursos financieros otorgados por PDVSA bajo la figura de donaciones y liberalidades . En dicho estudio se verificó la legalidad, racionabilidad y cumplimiento de los términos acordados en el mencionado Memorandum respecto a las disposiciones previstas en la normativa interna de la corporación petrolera. En particular, se analizó el otorgamiento de donaciones y liberalidades a organizaciones no gubernamentales, fundaciones y asociaciones civiles durante los años 1998 y 1999, con el objeto de mejorar la administración del convenio .
46. El 11 de julio de 2002, funcionarios de la Contraloría General de la República adscritos a la Dirección General de Control de la Administración Descentralizada, en la Dirección de Control de Industria, se reunieron en la Gerencia de Inversión Social adscrita a la Gerencia Corporativa de Asuntos Públicos de PDVSA. Dichos funcionarios indicaron lo siguiente en el acta de fiscalización : i) que no localizaron la aprobación de la donación otorgada a la Asociación Civil Primero Justicia, por la cantidad de sesenta millones sesenta mil bolívares (Bs. 60.060.000,00); ii) que no localizaron documento alguno “en relación a la aprobación, ejecución y seguimiento de los recursos asignados por concepto de donaciones” , y iii) que no encontraron la solicitud de donación a PDVSA realizada por la Asociación Civil, pues sólo constaba la propuesta de proyecto .
3.2. Fase investigativa
47. El 8 de septiembre de 2003 se emitió auto de proceder para el inicio de la potestad investigativa, asentada, en el Expediente No 22/001/2003, que tuvo su origen en el marco de las revisiones que llevó a cabo la Dirección de Control de Industria. Para ello se dejó constancia, inter alia, que: i) el 14 de mayo de 1998 el señor López Mendoza había aceptado “la ‘Declaración sobre Conflicto de Intereses’ […] ante la Junta Directiva de [PDVSA], en la que manifestó no ser Director Principal, ni Suplente, ni funcionario, ni ocupar posiciones directivas, ejecutivas o administrativas en ninguna otra institución, empresa o firma comercial, industrial o financiera” , y ii) al momento de las donaciones el señor López Mendoza “era empleado activo en PDVSA y formaba parte de la Junta Directiva de la referida asociación” . Por esta razón la Dirección de Control de Industria concluyó que existían elementos suficientes para formar el expediente administrativo del caso, por lo que ordenó, entre otros aspectos, notificar a aquellas personas a quienes se les atribuyera algún acto, hecho u omisión e incorporar al expediente la documentación probatoria promovida por los interesados involucrados .
48. El 12 de septiembre de 2003 se notificó al señor López Mendoza dicho auto de proceder, informándole que la Contraloría “se encuentra realizando una investigación sobre los aportes realizados por [PDVSA], por concepto de donaciones y liberalidades, durante los años 1998, 1999, 2000 y 2001” y se le concedía un plazo para promover la prueba que considerara necesaria para su defensa . Finalmente, se le comunicó que “se dejar[ía] constancia de los resultados de la investigación […], en el correspondiente Informe de Resultados, el cual quedar[ía] inserto en el Expediente No. 22/001/2003” .
49. El 31 de octubre de 2003 el señor López Mendoza presentó un escrito en relación con los hechos investigados, en el cual alegó que el órgano de control fiscal no cumplió con el deber de informarlo “de manera específica y clara de los hechos que se le imputan” . No obstante, formuló los alegatos que consideró “en torno a los hechos narrados en los oficios de notificación” . Además, señaló que no incurrió en ninguno de los supuestos previstos en las “Normas Sobre Conflicto de Intereses”, ya que él no obtuvo beneficio por las donaciones ni faltó a su compromiso expresado en la “Declaración Sobre Conflicto de Intereses” . Además, aludió a distintos documentos contenidos en el expediente administrativo y consignó los que estimó pertinentes .
50. El resultado de la fase de investigación fue el Informe de Resultados de la Dirección de Control de Industria . En dicho informe se indicaron los hechos, actos y omisiones investigados, relacionados con tres (3) donaciones efectuadas por PDVSA, dos (2) de ellas a favor de la Asociación Civil Primero Justicia. El informe señaló respecto a la primera donación realizada que : i) la donación se llevó a cabo sin que contractualmente se establecieran “la especificación de los objetivos hacia los cuales serían destinados los recursos donados, su uso, propósito y período de la donación, manejo de cuentas bancarias, programación de los desembolsos, informes que debía presentar la beneficiaria (donataria), así como las actividades de seguimiento que efectuaría la donante (PDVSA)” ; ii) la donación fue formalizada por la señora Antonieta Mendoza de López, quien ordenó la solicitud de emisión del cheque y elaboración del documento de donación, existiendo “un vínculo familiar directo entre [ella] (madre) y [el señor] López Mendoza (hijo), […] quien para la fecha de la donación (23 de diciembre de 1998), se desempeñaba como miembro de la Junta Directiva de la [mencionada] Asociación Civil (beneficiaria de la donación)”, y iii) que el señor López Mendoza “era empleado activo de PDVSA (Analista de Entorno Nacional) habiendo suscrito […] la ‘Declaración sobre conflicto de Intereses’”. Por su parte, respecto a la segunda donación se indicó que: i) dicha donación se llevó a cabo sin que contractualmente se estipularan los requisitos señalados anteriormente, y ii) el señor López Mendoza ejercía un cargo en PDVSA y era miembro de la junta de la Asociación. Por lo anterior, dicho informe concluyó “remitir el […] Informe de Resultados a la Dirección de Determinación de Responsabilidades, a los fines de que esta dependencia realice la valoración correspondiente” .
3.3. Procedimiento administrativo para la determinación de responsabilidades
51. El 15 de julio de 2004 se inició el procedimiento administrativo para la determinación de responsabilidades, previsto en el artículo 96 de la LOCGRSNCF, en virtud de la “ocurrencia de presuntos hechos irregulares”, concretamente los siguientes: i) “[p]resunto concierto con los interesados, en la celebración de un contrato, para que se produzca un determinado resultado”, ii) “[p]resunta celebración de contratos por interpuesta persona”, y iii) “[s]imulación” . Por lo anterior, dicho auto de inicio precisó que respecto de las donaciones de PDVSA, la situación expuesta, podría subsumirse en el supuesto generador de responsabilidad administrativa previsto en los numerales 5 y 7 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República del 13 de diciembre de 1995, aplicable en el tiempo de ocurrencia de los hechos .
52. El 16 de julio se notificó el auto de inicio de procedimiento administrativo al señor López Mendoza . En dicho auto “se le[s] imput[aron] presuntos hechos irregulares, con base al resultado de la Potestad Investigativa identificada con el Expediente N° 22-00-2003, y de la documentación probatoria que a los efectos se recabó”. Asimismo, se le comunicó que contaban con un plazo para presentar la prueba, así como que se realizaría una audiencia en la que se presentarían los alegatos jurídicos . Posteriormente, el 25 de agosto de 2004 el señor López Mendoza presentó prueba documental para defenderse de las acusaciones recibidas en relación con las donaciones .
53. El 5 de octubre de 2004, en el marco de una audiencia ante el Director de Determinación de Responsabilidades, el representante del señor López Mendoza alegó, entre otras cosas, la “violación del derecho a la defensa en la fase de potestad investigativa y solicit[ó la] revocación de la resolución que res[olvió] iniciar el […] procedimiento, por cuanto no se hizo una imputación clara y específica y se conculcó [el] derecho a la defensa al hacerse la notificación prevista en el artículo 79 de la [LOCGRSNCF] en la cual no se señal[ó] el supuesto generador de responsabilidad, ni que hubiese daño al patrimonio público, por lo que es un acto viciado de nulidad absoluta” . Señaló, igualmente, que en el “informe de resultados no están delineados los elementos que permitan imputar los hechos” .
54. El 29 de octubre de 2004 se emitió el auto decisorio por parte de la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República , mediante el cual se dispuso que:
Se DECLARA LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA de los ciudadanos:
LEOPOLDO LÓPEZ MENDOZA, […] por los hechos referidos a:
CONCIERTO CON LOS INTERESADOS EN LA CELEBRACIÓN DE UN CONTRATO PARA QUE SE PRODUZCA UN DETERMINADO RESULTADO, […] en relación con la donación al Proyecto denominado ”Expansión y consolidación de la justicia de paz en los Estados Monagas, Anzoategui, Sucre y Delta Amacuro: una oportunidad para la equidad en un contexto de crecimiento económico Regional” por la cantidad de SESENTA MILLONES SESENTA MIL BOLÍVARES (Bs. 60.060.000.00), hecho generador de responsabilidad contenido en el numeral 7 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, vigente para el momento de la ocurrencia del hecho, actualmente contenido en el numeral 20 del artículo 91 de la [LOCGRSNCF].
CELEBRACIÓN DE CONTRATOS POR INTERPUESTA PERSONA, […] en relación con dos (2) donaciones recibidas por la Asociación Civil Primero Justicia, a saber: 1) por la cantidad de SESENTA MILLONES SESENTA MIL BOLÍVARES (Bs. 60.060.000,00) relacionada con el Proyecto denominado “Expansión y Consolidación de la Justicia de Paz en los Estados Managas, Anzoategui, Sucre y Delta Amacuro: una oportunidad para la equidad en un contexto de crecimiento económico regional” y 2) por la cantidad de VEINTICINCO MILLONES DE BOLÍVARES (Bs. 25.000,000,00), relacionada con el Proyecto denominado “Educando para la Justicia (1998-1999)”, hechos generadores de responsabilidad administrativa de conformidad con lo previsto en el numeral 5 del artículo 113 de la derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, vigente para el momento de la ocurrencia de los hechos, actualmente contenido en el numeral 4 del artículo 91 de la [LOCGRSNCF]
55. Teniendo en cuenta esta declaración de responsabilidad, dicho auto acordó imponerle a la señora Mendoza de López y al señor López Mendoza una multa por la cantidad de un millón doscientos cuarenta y tres mil doscientos bolívares (Bs, 1.243.200,00) a cada uno. La multa impuesta al señor López Mendoza equivalía a US$ 647.50 dólares, según la tasa de cambio oficial del Banco Central de Reserva de Venezuela vigente al momento de la imposición de dicha multa, conforme a la información confirmada por las partes en sus alegatos finales escritos.
3.4. Recurso de reconsideración
56. El 22 de noviembre de 2004 el señor López Mendoza interpuso un recurso de reconsideración , alegando irregularidades en la imputación y la negación irregular de ciertas pruebas.
57. El 28 de marzo de 2005 la Dirección de Determinación de Responsabilidades declaró sin lugar el recurso de reconsideración y confirmó la decisión de 29 de octubre de 2004 . El órgano administrativo determinó que para la declaratoria de responsabilidad administrativa se siguió un procedimiento apegado a la normativa legal aplicable, que hubo una correcta apreciación de los hechos y de las pruebas en su conjunto, y de la relación de causalidad entre éstas y la actuación del recurrente .
3.5. Imposición de la sanción de inhabilitación
58. El 24 de agosto de 2005 el Contralor General emitió la Resolución N° 01-00-000206 como consecuencia de la firmeza en sede administrativa de la declaratoria de responsabilidad administrativa confirmada el 28 de marzo del mismo año, imponiéndole al señor López Mendoza la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años, de conformidad con el artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995 -vigente para la fecha de ocurrencia de los hechos- y el artículo 105 de la LOCGRSNCF .
3.6. Recurso de reconsideración
59. El 22 de septiembre de 2005 el señor López Mendoza interpuso un recurso de reconsideración en contra de la resolución que le impuso la referida inhabilitación por 3 (tres) años, alegando “la manifiesta inmotivación del acto recurrido, la cual lo hace violatorio del derecho a la defensa y por ende lo configura como un acto nulo”. Al respecto, señaló que no existe en la mencionada Resolución, ninguna alusión a las razones de hecho y de derecho por las cuales el Contralor General consideró la falta a sancionar como de gravedad suficiente para aplicar la sanción de inhabilitación. Igualmente alegó, que no se indicó el motivo por el cual se aplicó la sanción de inhabilitación por un período de tres (3) años, que es el término máximo permitido por la Ley, además de haberse obviado el requisito de la entidad del perjuicio causado, exigido acumulativamente por el artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, aplicable rationae temporis .
60. El 9 de enero de 2006 el Contralor General de la República emitió la Resolución N° 01-00-00004 que declaró sin lugar el recurso de reconsideración . De acuerdo con dicha resolución, del artículo 105 de la LOCGRSNCF, en concordancia con lo contemplado por el artículo 122 de la derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, “se desprende claramente que la imposición de las sanciones en ellos contempladas, requieren como únicos y exclusivos presupuestos: a) la declaratoria de responsabilidad administrativa del que fuera investigado; y b) que ésta haya quedado firme en sede administrativa. En tal sentido, dichas sanciones, son consecuencias jurídicas que según la Ley, derivan de la declaratoria de responsabilidad, una vez que haya quedado firme en sede administrativa” .
3.7. Recurso contencioso administrativo de nulidad
61. El 4 de octubre de 2005 el señor López Mendoza presentó ante la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia un recurso contencioso administrativo de nulidad contra la Resolución del 28 de marzo de 2005 , que había dejado en firme la declaración de responsabilidad administrativa. En el recurso alegó que: i) el proceso se encontraba viciado, ya que no se le realizó una imputación clara, específica y precisa de los hechos de los que se le acusaba, ya que sólo se hizo una “narración libre de unos hechos” sin señalar el supuesto normativo de lo que se le imputaba ; ii) que no se le permitió recurrir ciertos actos por considerarse de trámite , y iii) no se recaudó la prueba solicitada respecto a los testimonios de personas que tenían conocimiento de los hechos investigados . Posteriormente, el 23 de mayo de 2006 el señor López Mendoza promovió pruebas , las que fueron admitidas el 21 de junio de 2006 .
62. El 12 de julio de 2007 se presentaron informes orales ante la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia . Los representantes del señor López Mendoza y la representación de la Contraloría General de la República y del Ministerio Público “expusieron sus argumentos” y “consignaron sus conclusiones” respecto al recurso de nulidad interpuesto por la presunta víctima. Posteriormente a la lectura de dichos argumentos y conclusiones, la Sala “ordenó agregarlos a los autos” .
63. El 31 de marzo de 2009 se emitió la Sentencia N° 426 por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, declarando sin lugar el recurso de nulidad incoado y, en consecuencia, firme la decisión que declaró la responsabilidad administrativa del señor López Mendoza . Al respecto, en dicha sentencia la Sala Político Administrativa dio respuesta a las siguientes controversias: i) cumplimiento de los derechos a la defensa y al debido proceso en las fases de investigación y de determinación de responsabilidad; ii) “falso supuesto de derecho”, ya que se alegó que los hechos no podían ser subsumidos bajo “la calificación jurídica de concierto de interesados para producir un resultado”, a lo que se respondió efectuando un recuento detallado de los hechos que demostraban dicha calificación , así como recalcando que “dicho concierto […] nada t[enía] que ver con el destino que se le diere a los recursos obtenidos [ya que] la aludida figura [no implica] un necesario provecho económico” ; iii) “falso supuesto de derecho” por la utilización de la figura de “interpuesta persona”, a lo que se indicó que “aun cuando no consta[ba] en los autos una actuación formal específica del [señor] López Mendoza en el otorgamiento de las donaciones[, era posible] concluir que la Asociación Civil Primero Justicia fungió como interpuesta persona suya en la obtención de un propósito que lo involucraba, esto es, que manifiestamente le interesaba formar parte de la Junta Directiva de aquella; lo que denota una actuación contraria a los deberes que le imponía su condición de funcionario de […] PDVSA” ; iv) negativa de evacuación de las pruebas de testigos e informes promovidos en el procedimiento administrativo, y v) la aplicación de la sanción pecuniaria .
64. El 2 de diciembre de 2004 el Contralor General remitió las actuaciones realizadas en el caso de PDVSA al Ministerio Público para que se efectuara la investigación penal correspondiente, dado que los ilícitos administrativos respectivos podrían relacionarse con algunos tipos penales .
4. Procedimiento en relación con algunas decisiones adoptadas por el señor López Mendoza como alcalde de Chacao
65. Tal como fue mencionado, el señor López Mendoza se desempeñó como alcalde del Municipio Chacao (supra párr. 30). Cada año los Municipios que integraban el Distrito Metropolitano de Caracas -entre los que se encontraba el Municipio Chacao- le debían transferir a dicho Distrito Metropolitano el 10% de “los ingresos propios” . Por otro lado, los Concejos Municipales podían aprobar créditos adicionales al Presupuesto de Gastos, a solicitud de los alcaldes, y para ello se autorizaba a declarar insubsistencias totales o parciales de ciertas partidas presupuestales no utilizadas en su totalidad o utilizadas parcialmente .
66. El 28 de octubre de 2002 el señor López Mendoza declaró una insubsistencia parcial de unos créditos presupuestarios . Posteriormente, el Concejo Municipal de Chacao aprobó créditos adicionales financiados con los recursos provenientes de la mencionada partida cuya insubsistencia había sido declarada . Estos hechos derivaron en un proceso y las correspondientes sanciones, de multa y de inhabilitación en contra del señor López Mendoza. La acusación contra la presunta víctima era la de haber otorgado una finalidad diferente a la que la ley establecía para la partida presupuestaria respectiva.
4.1. Fase de actuaciones de control fiscal
67. El 6 de diciembre de 2002 la Dirección de Control de Municipios se dirigió al Contralor Municipal del Municipio de Chacao solicitando “un [i]nforme detallado sobre el uso dado a los recursos destinados a la Alcaldía Metropolitana de Caracas, según lo previsto en el artículo 22 de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas y que la Alcaldía del Municipio del Chacao esta[ba] obligada a transferir en [dicho] año, equivalente al 10% de los ingresos propios efectivamente recaudados en el ejercicio fiscal anterior” . El 23 de enero de 2003 la Dirección de Control de Municipios reiteró esta solicitud .
68. El 9 de septiembre de 2003 la Dirección de Control de Municipios emitió un Informe Definitivo en cumplimiento del Programa de Inspecciones y Fiscalizaciones previsto en el Plan Anual de la Dirección General de Control de Estados y Municipios. El Informe se refirió a los hallazgos siguientes:
La Alcaldía del Municipio de Chacao debió transferir a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas Bs. 5.571.686.030,00 durante el año 2002 por concepto del 10% de los ingresos propios efectivamente recaudados […], sin embargo el monto total transferido fue de Bs. 618.390.427,17 […]. Asimismo se determinó una insubsitencia presupuestaria .
69. Con fundamento en dichos hallazgos, el 23 de diciembre de 2003 se dictó auto de proceder, por tanto la Dirección de Control de Municipios decidió formar el expediente administrativo del caso No. 07-02-PI-2003-020 y ordenó notificar a las personas involucradas en los hechos sujetos a investigación .
4.2. Fase investigativa
70. El 10 de febrero de 2004 se informó al señor López Mendoza que “la Dirección de Control de Municipios […] acordó iniciar una investigación con el objeto de verificar las modificaciones presupuestarias efectuadas por el Alcalde del Municipio Chacao durante el ejercicio fiscal 2002” . Se indicó que a los fines de garantizar el derecho de defensa se le otorgaba un plazo de 10 días hábiles contados a partir de la fecha de notificación del respectivo oficio para que promoviera todos los argumentos y actos probatorios para su defensa . El 4 de marzo de 2004 el señor López Mendoza consignó, a través de su abogado, un escrito relacionado con los hechos materia de investigación .
71. El 26 de abril de 2004 se emitió el Informe de Resultados , en el que se indicaron los hechos, actos y omisiones investigados, relacionados con “la inspección fiscal orientada a verificar las modificaciones presupuestarias efectuadas en la Alcaldía del Municipio Chacao durante el ejercicio fiscal 2002” . De manera particular, se indicó que: i) “el Alcalde del Municipio Chacao […] declaró una insubsistencia parcial por la cantidad de Bs. 2.743,464.041,57 de los créditos presupuestarios asignados a la Partida 4.07.02.02.04 ‘Transferencias de Capital a Entidades Federales’ pertenecientes al Sector 15 ‘Gastos no clasificados sectorialmente’” ; ii) ”[l]a anulación parcial de los créditos presupuestarios asignados a la ya identificada partida, financiaron […] créditos adicionales […] aprobados por los Concejales del referido Municipio tal como se desprende de las Actas de Sesión de Cámara” ; iii) “los referidos aportes constituyen una obligación legal, […] razón por la cual no pueden ser utilizados para fines distintos a los previstos, tales como la cancelación de compromisos pendientes de pago, ni para el financiamiento de créditos adicionales y que según la norma, el monto que debió ser transferido es el efectivamente recaudado en el ejercicio fiscal inmediatamente anterior al vigente” , y iv) “la Alcaldía del Municipio Chacao le correspondía transferir a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas durante el año 2002, presuntamente la cantidad de Bs. 5.344.198.335,21 por concepto del 10% de los ingresos propios efectivamente recaudados en el ejercicio fiscal anterior” .
4.3. Procedimiento administrativo para la determinación de responsabilidades
72. El 12 de julio de 2004 la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República emitió el auto de inicio del procedimiento administrativo para la determinación de responsabilidades del señor López Mendoza . En dicho auto la Dirección de Determinación de Responsabilidades precisó que “en virtud de que surgen elementos que hacen presumir que los hechos […] s[on] susceptible[s] de ser sancionados por parte de[l] Máximo Órgano de Control en atención a lo dispuesto en los numerales 21 y 22 del artículo 91 de la [LOCGRSNCF] ac[ordó] el inicio del procedimiento administrativo para la determinación de responsabilidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 96” de dicha ley .
4.4. Acción de amparo interpuesta por los apoderados de la presunta víctima
73. El 10 de agosto de 2004 los apoderados del señor López Mendoza presentaron una acción de amparo constitucional para que “se les ampar[ara] […] frente a la [presunta] flagrante violación de su derecho a la defensa […] con ocasión de las actuaciones de la Dirección de Control de Municipios y de la Dirección de Determinación de Responsabilidades, […] l[a]s cuales versan sobre hechos que habrían ocurrido con motivo de las modificaciones presupuestarias efectuadas por el Alcalde del Municipio Chacao y aprobadas por los miembros del Concejo Municipal de ese Municipio, durante el ejercicio Fiscal 2002” .
74. El 25 de agosto de 2004 el Juzgado Superior Séptimo en lo Contencioso Administrativo declaró inadmisible la acción de amparo interpuesta al observar que los oficios, informes y autos emitidos en el caso hasta ese momento eran “actos que se dictan en el transcurso de un procedimiento administrativo en términos no definitivos, esto es, actos de trámit[e] o de sustanciación, no susceptibles de impugnación […]. En consecuencia, siendo que los actos administrativos respecto [de] los cuales alegan los actores la violación de su derecho de orden constitucional no son definitivos y no tienen carácter resolutorio sino de trámite, ya que sólo facilitan a la Administración la prosecución de la investigación abierta a los actores, es por lo que este Tribunal los reputa como actos preparatorios de la resolución definitiva que ponga fin a la investigación” .
4.5. Continuación del procedimiento administrativo
75. El 31 de agosto de 2004 el señor López Mendoza indicó por medio de su abogado las pruebas documentales que haría valer en la audiencia . El 26 de octubre de 2004 se llevó a cabo la audiencia pública . En el marco de dicha audiencia la defensa del señor López Mendoza presentó varios alegatos de hecho y de derecho , referentes, entre otros, al derecho a la defensa, a las competencias presupuestarias de los Alcaldes, a los procedimientos para cambiar de destinación una partida presupuestaria y al hecho de que “en el presente caso, pudiera haber violación al derecho a la [i]gualdad, en virtud de las declaraciones del […] Contralor […] aparecidas en el semanario quinto día correspondiente a la semana del 15 al 22 de octubre de 2004, específicamente al caso del FIEM , en el cual de acuerdo a su criterio debería otorgársele el mismo tratamiento” .
76. El 2 de noviembre de 2004 la Dirección de Determinación de Responsabilidades emitió el auto decisorio . En dicho auto, después de realizar un recuento de los hechos (declaró que: i) “a la luz de las disposiciones constitucionales y legales […], se desprende la obligación que tiene el funcionario público competente para ejecutar el presupuesto, de realizar dicha actividad atendiendo, por una parte, a la disponibilidad presupuestaria asignada para determinado ejercicio fiscal, y por la otra, a la necesidad de emplear los fondos del Estado en las finalidades que le han sido encomendadas, y no en objetivos diferentes, aunque éstos últimos estén relacionados con actividades inherentes a la propia administración” , y ii) “a los fines de la procedencia de una eventual declaratoria de responsabilidad administrativa, bastará determinar, en primer término, el cambio de destino de los fondos públicos, y en segundo término, que dicha finalidad sea distinta a la que estaba originalmente prevista, bien sea por ley, reglamento o por acto administrativo, lo cual implica que cualquier violación al carácter limitativo de los créditos presupuestarios, en su aspecto cualitativo, es causa suficiente para declarar la responsabilidad administrativa del funcionario o particular infractor” .
77. Teniendo en cuenta lo anterior, en dicho auto se decidió que:
1.- Se declara la Responsabilidad Administrativa de los siguientes ciudadanos: LEOPOLDO LÓPEZ MENDOZA, ANTONIO JIMÉNEZ CABRERA, NELSON YÁNEZ VILLAMIZAR, EVA ELIZABETH RAMOS RAMÍREZ, SHULLY ROSENTHAL WAINTRUB Y THIBALDO COROMOTO AULAR BORJAS, […] en su condición de Alcalde del Municipio Chacao el primero de ellos y el resto de Concejales de la Cámara Municipal del aludido Municipio .
78. Como consecuencia de esta declaración de responsabilidad se le impuso al señor López Mendoza una multa por ocho millones ciento cuarenta mil bolívares (Bs. 8.140.000,00) , lo cual equivalía a US$4.239,58, según la tasa de cambio oficial del Banco Central de Reserva de Venezuela vigente al momento de la imposición de dicha multa, conforme a la información confirmada por las partes en sus alegatos finales escritos.
4.6. Recurso de reconsideración
79. El 22 de noviembre de 2004 el señor López Mendoza interpuso un recurso de reconsideración . En dicho recurso alegó que se le había vulnerado, entre otros, su derecho a la defensa así como el principio “non bis in idem” y el principio de globalidad de la decisión, regulado en el artículo 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, según el cual un acto administrativo decisorio debe resolver sobre todas las cuestiones planteadas en el proceso .
80. El 28 de marzo de 2005 se emitió la Resolución que declaró sin lugar el recurso de reconsideración y, en ese sentido, confirmó la decisión de 2 de noviembre de 2004 . De acuerdo con dicha resolución: i) la Contraloría actuó conforme a derecho, “habida cuenta que la exigencia de enunciar los supuestos generadores de responsabilidad en los cuales, los hechos a que se contrajo la potestad investigativa, pudiesen ser subsumidos a los fines del establecimiento de una eventual responsabilidad administrativa, no constituye un requisito legal para la fase en comento” ; ii) “no consta en las actas que conforman el expediente, que en fecha anterior el [señor] López Mendoza, […] en su condición de Alcalde del Municipio Chacao […], haya sido declarado responsable en lo administrativo por los mismos hechos irregulares y durante el mismo período investigado” , y iii) “que la afirmación según la cual los recurrentes aducen que el auto decisorio bajo estudio, adolece del vicio de inmotivación, por cuanto no se desprende del mismo elementos que determinen hechos punibles que pudiesen conllevar indicios civiles o penales, es a todas luces errada de conformidad con el análisis que antecede, demostrándose con éste, que tal alegato sólo puede estar fundamentado en estudios superficiales de la materia de control fiscal” .
4.7. Imposición de la sanción de inhabilitación
81. El 26 de septiembre de 2005 el Contralor General emitió una resolución mediante la cual indicó que teniendo en cuenta “[l]a gravedad de la irregularidad cometida, sancionada con la declaratoria de responsabilidad administrativa de fecha 2 de noviembre de 2004, [que había quedado en firme el 28 de marzo de 2005], así como la reincidencia de una conducta irregular que ha sido objeto de sanción en los términos aludidos precedentemente”, se determinó “imponer al [señor] LÓPEZ MENDOZA, […], la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de seis (06) años” .
4.8. Recurso de reconsideración
82. El 15 de noviembre de 2005 el señor López Mendoza interpuso un recurso de reconsideración , señalando “la manifiesta inmotivación del acto recurrido, lo cual lo hace violatorio del derecho a la defensa y nulo de nulidad absoluta” . Además, el señor López Mendoza argumentó que “no existe en la mencionada Resolución, ninguna alusión a las razones de hecho y de derecho, por las cuales el Contralor General […] considera la falta a sancionar como de gravedad suficiente para aplicar la sanción de inhabilitación y que la inmotivación se hace aún más evidente cuando en la Resolución se obvió por completo el requisito de la entidad del perjuicio causado” .
83. El 9 de enero de 2006 el Contralor emitió una resolución declarando sin lugar el recurso de reconsideración . De acuerdo con el Contralor “el fundamento fáctico de la Resolución impugnada, se apoya en la cita que en tal decisión se realizó, de los particulares en que se fundamentó la declaratoria de responsabilidad administrativa, y que soportan la ponderación efectuada por el Contralor [a] fin de determinar la gravedad de la irregularidad cometida, tal como lo exige el artículo 105 de la [LOCGRSNCF]” . En cuanto al fundamento de derecho, el Contralor observó que “en la referida Resolución, se hizo un expreso señalamiento de las circunstancias de derecho que motivaron la decisión, al indicarse la normativa que establece el presupuesto de la sanción impuesta. Vale decir, el citado artículo” .
4.9. Recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con amparo cautelar y suspensión de efectos
84. El 4 de agosto de 2005 el señor López Mendoza interpuso ante la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia un recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con amparo cautelar y solicitud de suspensión de efectos . En dicho recurso el señor López Mendoza alegó: i) “violación del derecho a la defensa en la fase investigativa” ; ii) “[f]also supuesto de hecho al asumir que la declaratoria de la insubsistencia constituyó una actuación simulada” ; iii) “falso supuesto de derecho y violación a la presunción de inocencia […] al asumir […] un supuesto de responsabilidad objetiva” ; iv) “falso supuesto de derecho al asumir que la autorización par[a] gastar contenida en el presupuesto del Municipio de Chacao […] era un crédito comprometido y causado” ; v) “[f]also supuesto de derecho al asumir que en la modificación presupuestaria […] hubiere habido utilización de créditos presupuestarios para fines distintos a los previstos” , y vi) “violación del principio de la globalidad” . Además, mediante la solicitud de amparo cautelar requirieron que “se orden[ara] al […] Contralor la desaplicación de[l artículo 105 de la LOCGRSNCF] mientras dur[ara] el juicio de nulidad” .
85. El 8 de marzo de 2006 la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia emitió sentencia señalando que “al habérseles impuesto a los recurrentes las sanciones de inhabilitación para el ejercicio de la función pública, efectivamente […] el amparo cautelar solicitado carecería de objeto” . Así, declaró que “ADMIT[ÍA], sin perjuicio de la verificación por parte del Juzgado de Sustanciación de la Sala, en lo atinente a la caducidad de la acción, el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido”. Agregó que, “[d]e ser procedente su admisión definitiva, el Juzgado de Sustanciación ordenar[ía] la continuación del proceso de conformidad con lo dispuesto en el aparte II del artículo 21, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia”. Finalmente, declaró “INADMISIBLE la acción de amparo constitucional cautelar ejercida” e “IMPROCEDENTE la medida de suspensión temporal del artículo 105” de la LOCGRSNCF .
86. El 27 de julio de 2006 el señor López Mendoza promovió pruebas y el 29 de marzo de 2007 tuvo lugar el acto de informes orales .
87. El 5 de agosto de 2008 la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante Sentencia N° 912, declaró sin lugar el recurso ejercido . Respecto de los hechos del Municipio de Chacao, la Sala Político Administrativa estableció los siguientes fundamentos para declarar sin lugar el recurso de nulidad ante su acusación por actos de simulación : i) “[el artículo 22 de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano] establece como parte de los ingresos del Distrito Metropolitano, el diez por ciento (10%) de los ingresos propios de los Municipios que integran ese Distrito recaudados en el ejercicio fiscal inmediatamente anterior. Así, los Municipios que integran el Distrito Metropolitano -entre los cuales se encuentra el Municipio Chacao- sólo pueden disponer del noventa por ciento (90%) de sus ingresos propios” ; ii) “el aporte del diez por ciento (10%) de los ingresos propios de los Municipios integrantes del Distrito Metropolitano de Caracas, […] constituye uno de los ingresos establecidos por ley a favor de ese Distrito para el ejercicio de sus competencias” y por ello “es una obligación dineraria […] respecto a los recursos propios, y su cumplimiento puede ser exigido mediante una acción judicial autónoma” ; iii) “los Concejos Municipales podían aprobar créditos adicionales al Presupuesto de Gastos, a solicitud de los Alcaldes, con recursos provenientes -entre otros- de las economías en los gastos que se lograran o se estimaran lograr en el ejercicio fiscal, para lo cual la Ley Orgánica de Régimen Municipal autorizaba a declarar las insubsistencias totales o parciales, solo de los créditos presupuestarios de programas, subprogramas, proyectos y partidas que reflejaran economías en los gastos; es decir, partidas no utilizadas en su totalidad o utilizadas parcialmente” ; iv) “los Municipios pueden aprobar créditos adicionales para cubrir gastos necesarios no previstos o créditos presupuestarios insuficientes, mediante la declaratoria de insubsistencia o nulidad de una partida presupuestaria con el fin de destinarla a la partida correspondiente a dichos gastos […], tal insubsistencia no es procedente para aquellas partidas dirigidas a cumplir por mandato legal una finalidad específica” , como la del 10%; v) la Alcaldía del Municipio de Chacao “debía transferir la cantidad de [c]inco [m]il [q]uinientos [c]uarenta y [c]inco [m]illones de [b]olívares (5.545.000.000,00) […] al Distrito Metropolitano de Caracas, durante el ejercicio fiscal del año 2001 conforme a lo previsto en la referida norma legal. Sin embargo, la máxima autoridad del aludido Municipio declaró una insubsistencia parcial de los créditos presupuestarios asignados a la Partida No. 4.07.02.02.04 denominada ‘Transferencias de Capital a Entidades Federales’, por la cantidad total de [d]os [m]il [s]etecientos [c]uarenta y [t]res [m]illones [c]uatrocientos [s]esenta y [c]uatro [m]il [c]uarenta y [u]n [b]olívares con [c]incuenta y [s]iete [c]éntimos (Bs. 2.743.464.041,57), […] mediante la Resolución No. 148-02 de fecha 25 de octubre de 2002” , y vi) “de la lectura de las actas levantadas en las sesiones Nos. 0-73,0-74, EXT.13 y 0-80 del 31 de octubre, 5, 15 y 26 de noviembre de 2002, respectivamente, se aprecia que el Concejo Municipal de Chacao aprobó créditos adicionales financiados con los recursos provenientes de la partida cuya insubsistencia fue declarada por el Alcalde del indicado Municipio” , empleándose así fondos públicos en finalidades diferentes a las establecidas en la Ley.
88. El 5 y 18 de abril de 2005 el Contralor General remitió las actuaciones realizadas en el caso del Municipio de Chacao al Ministerio Público para que se efectuara la investigación penal correspondiente, dado que los ilícitos administrativos respectivos podrían relacionarse con algunos tipos penales .
5. Recurso de nulidad y solicitud de amparo cautelar
89. El 21 de junio de 2006 el señor López Mendoza interpuso ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia un recurso de nulidad conjuntamente con solicitud de amparo cautelar, alegando la inconstitucionalidad del artículo 105 de la LOCGRSNCF .
90. El 6 de agosto de 2008 la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia declaró SIN LUGAR el recurso mediante sentencia N° 1.266 . En esta sentencia se hizo un recuento de los antecedentes históricos del artículo 105 de la LOCGRSNCF, se realizó un análisis sobre la compatibilidad de dicha norma con los artículos 42 y 65 de la Constitución venezolana y posteriormente se respondió a cada uno de los alegatos de inconstitucionalidad sobre la posible violación del derecho a la defensa, el principio de tipicidad, el principio de proporcionalidad y los derechos políticos .
6. Hechos vinculados con la solicitud de inscripción como candidato
91. El 21 de julio de 2008 el Consejo Nacional Electoral (CNE) aprobó unas normas para regular la postulación de candidatos a cargos de elección popular en noviembre de 2008. El artículo 9 de dichas normas establece que:
“[n]o podrán optar a los cargos de elección popular […]: 1.- [q]uienes incurran en los supuestos previstos en el artículo 65 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y demás leyes de la República[, y] 2.- [q]uienes estén sometidos a interdicción civil o inhabilitación” .
92. Previamente, el CNE había recibido del Contralor General de la República un listado de aproximadamente cuatrocientas (400) personas inhabilitadas para ejercer funciones públicas a partir de sanciones administrativas impuestas por su Despacho .
93. El artículo 18 de las mencionadas normas sobre postulación señalaba que el primer paso para inscribirse era ingresar por vía electrónica a un sistema automatizado de postulaciones del CNE para llenar una planilla . Para tal efecto, el 5 de agosto de 2008 el señor López Mendoza ingresó en el sistema automatizado de postulaciones a través de la página web: www.cne.go.ve del CNE a fin de registrar su candidatura. Según un anexo presentado por la Comisión, el sistema arrojó en la pantalla: “López Mendoza Leopoldo Eduardo. Esta persona se encuentra inhabilitada políticamente (código 8)” , mientras que en un anexo presentado por el Estado el sistema electrónico habría indicado que estaba “inhabilitado para ejercer la función pública por la Contraloría General de la República” . El señor López Mendoza no pudo diligenciar la planilla electrónica respectiva, lo cual le impidió formalizar la inscripción de su postulación para el cargo de Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas ante la Junta Electoral de dicho distrito .
94. Después de la imposición de la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, el señor López Mendoza ha: i) participado en la organización con fines políticos “Movimiento Primero Justicia” (MPJ), en calidad de miembro de la Junta de Dirección Nacional, desde su inscripción hasta el año 2007 donde se designaron nuevas autoridades ; ii) participado en la organización con fines políticos “Un Nuevo Tiempo Contigo” (UNTC), en calidad de Vicepresidente para la Participación Ciudadana ; iii) ejercido el derecho al voto en los comicios electorales de 28 de noviembre de 2008 y en la consulta de enmienda constitucional de 15 de febrero de 2009, en la cual además fue seleccionado como miembro de mesa ; iv) desempeñado como Coordinador Nacional de la organización política “Redes Populares”, donde realiza actividades de carácter político ; v) presentado la propuesta electoral “TU Todos Unidos” , y iv) lanzado el Partido Voluntad Popular .
VI
DERECHOS POLÍTICOS, GARANTÍAS JUDICIALES, PROTECCIÓN JUDICIAL E IGUALDAD ANTE LA LEY EN RELACIÓN CON LAS OBLIGACIONES DE RESPETAR Y GARANTIZAR LOS DERECHOS Y EL DEBER DE ADOPTAR DISPOSICIONES DE DERECHO INTERNO
1. Alegatos de las partes
95. Respecto a la presunta violación de los artículos 23 , 8 y 25 en relación con los artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana, la Comisión señaló que el “objeto del presente caso se centra en la alegada imposición de restricciones al derecho político de postularse a cargos públicos -sufragio pasivo- a presentarse para un puesto de elección popular […] en ausencia de una condena penal firme dictada por un juez competente”. Agregó que el “caso también versa sobre la existencia de presuntos retardos procesales y efectividad de los recursos internos intentados”. La Comisión indicó que “no entrará a debatir los hechos y los aciertos y/o errores de valoración que llevaron a los tribunales internos venezolanos a determinar la declaratoria de responsabilidad administrativa” del señor López Mendoza.
96. Los representantes concordaron con los argumentos de la Comisión pero adicionaron diversos alegatos respecto a la presunta violación de las garantías judiciales en los procesos que condujeron a las declaraciones de responsabilidad administrativa. En relación con las irregularidades que se imputaron al señor López Mendoza respecto a unas donaciones efectuadas cuando era funcionario de PDVSA, señalaron que la Contraloría General “fraudulentamente fabricó un procedimiento sancionatorio” y que los hechos presuntamente relacionados con corrupción “fueron, efectiva y satisfactoriamente ejecutados” en el marco de un convenio entre la empresa PDVSA y la IAF. Indicaron que “no se inici[ó] ni tramit[ó] procedimiento alguno a los miembros de la Junta Directiva de PDVSA quienes aprobaron el otorgamiento de los fondos”, que la Contraloría “desestimó toda posibilidad de formular algún reparo”, que “no hubo daño patrimonial” y que “los fondos fueron utilizados para los fines legítimamente previstos”. En relación con los actos objeto de sanción relacionados con acciones desarrolladas como alcalde por el señor López Mendoza, alegaron que “no se refiere[n] en forma alguna a un acto de corrupción o apropiación de fondos”, se trataba de “la utilización de fondos públicos que quedaron en una partida presupuestaria producto de una economía en dicha partida, motivo por el cual se dictó un acto administrativo que permitió enviar esos fondos nuevamente al Tesoro Municipal, contando con la aprobación previa de la Contraloría Municipal, […] para el pago de educadores, bomberos y alumbrado público, entre otros, motivo por el cual se cumplió con los parámetros legales y se dictaron los actos administrativos correspondientes”. Agregaron que la Contraloría “haciendo una falsa apreciación de los hechos y una manipulación del derecho fabricó un procedimiento administrativo sancionatorio con la intención clara de producir una nueva inhabilitación”.
97. El Estado alegó que “actuó legítimamente y en estricto respeto a los derechos humanos […] al momento de declarar la responsabilidad administrativa” del señor López Mendoza y al “imponerle, como consecuencia de ello, la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período total de seis años”. Asimismo, señaló que “la condena, por juez competente, en proceso penal, […] no es la única razón por la cual se puede limitar el ejercicio de los derechos políticos” y que es posible hacerlo en relación con “la capacidad civil de los ciudadanos es decir su aptitud, su idoneidad para el ejercicio de funciones públicas”.
2. Consideraciones de la Corte
98. A este respecto, la Corte precisa que no es un tribunal penal o una instancia que analiza o determina la responsabilidad criminal, administrativa o disciplinaria de los individuos , ya que no es competente para ello. En consecuencia, la Corte no resolverá sobre la culpabilidad o inocencia del señor López Mendoza respecto a las actuaciones irregulares que le fueron imputadas, ya que esto es materia de la jurisdicción venezolana.
99. A continuación, se analizará: i) el derecho a ser elegido; ii) las garantías judiciales en los procedimientos administrativos desarrollados; iii) la igualdad ante la ley, y iv) el deber de adoptar disposiciones de derecho interno.
A. Derecho a ser elegido
100. El punto central del presente caso radica en las sanciones de inhabilitación impuestas al señor López Mendoza por decisión de un órgano administrativo en aplicación del artículo 105 de la LOCGRSNCF, que le impidieron registrar su candidatura para cargos de elección popular. Luego de reseñar los alegatos de las partes, la Corte determinará si dichas sanciones y sus efectos sobre la presunta víctima son o no compatibles con la Convención Americana.
1. Alegatos de las partes
101. La Comisión alegó que la sanción de inhabilitación para ejercer cargos públicos restringió de manera indebida los derechos políticos del señor López Mendoza, ya que fue impuesta por un procedimiento administrativo y no por “condena, por juez competente, en proceso penal” como lo señala el artículo 23.2 de la Convención Americana, de tal forma que “es únicamente un tribunal judicial en un proceso penal el que puede restringir el derecho” y “cualquier restricción que se derive de dicho proceso deberá guardar estricto respeto a las garantías penales”. Agregó que la “Contralor[ía] General y sus respectivas dependencias no son jueces o tribunales penales en sentido estricto y sus decisiones se suscriben al ámbito administrativo”. Asimismo, indicó que la presunta víctima “está sujeta a restricciones que prohíben su postulación y nombramiento para cargos públicos[, de manera que] cuando intentó postularse para participar en las elecciones para alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas […] se materializó su inhabilitación”.
102. Los representantes compartieron la argumentación de la Comisión y agregaron que “el artículo 105 [de la LOCGRSNCF] no ha podido establecer la inhabilitación política para ejercer cargos públicos de elección popular, ya que conforme al artículo 30 de la Convención Americana la ley sólo puede desarrollar las restricciones ya autorizadas por la Convención Americana y en este caso la única inhabilitación política autorizada es la que pueda imponer un juez competente mediante proceso penal”. Asimismo, expresaron “que dicho artículo 105 se configura como una restricción más gravosa que las previstas en la Convención” en violación del artículo 29 de la Convención Americana. En el caso concreto, los representantes alegaron que las “disposiciones constitucionales[, particularmente los artículos 65 y 42,] son claras y compatibles con la Convención Americana al afirmar que la responsabilidad penal, por el manejo de fondos públicos, trae como consecuencia la inhabilitación del condenado, luego de una sentencia firme”.
103. El Estado manifestó que el artículo 105 de la LOCGRSNCF “debe interpretarse conforme a los parámetros previstos en el artículo 30 de la […] Convención, el cual precisa el alcance de las restricciones permitidas, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, que pueden ser aplicadas conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas”. Al respecto, señaló que “en el supuesto negado de que exista una antinomia entre el artículo 23.2 [de la Convención] y la Constitución […] de Venezuela, la prevalencia del tratado internacional no es absoluta ni automática”. Por tanto, el Estado alegó que “[l]o previsto en el artículo 23.2 no puede ser invocado aisladamente, […] contra las competencias y atribuciones de un Poder Público Nacional, como lo es el Poder Ciudadano o Moral”. Argumentó, asimismo, que “la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un lapso determinado, impuesta por el Contralor General de la República, […] no es una inhabilitación de naturaleza política y, por ende, difiere totalmente de la inhabilitación política […] que deriva de una condena penal, declarada por un juez a través de una sentencia judicial firme, luego de haber observado el proceso penal”. Bajo este lineamiento, el Estado planteó que “la inhabilitación política suspende el ejercicio de todos los derechos políticos del sentenciado, [s]ituación radicalmente distinta a la que ocurre en el supuesto de la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, […] que sólo inhabilita al sujeto para el ejercicio de funciones públicas por un lapso determinado, independientemente de la forma de ingreso del funcionario a la misma, la cual […] puede ser, por nombramiento, concurso, designación o elección popular y, obviamente, como consecuencia de ese impedimento no podr[ía] inscribirse para optar a cargos de elección popular, por cuanto ese es precisamente el mecanismo que le permitiría el ingreso al ejercicio de funciones públicas”. Para fundamentar su argumentación, el Estado hizo una extensa exposición sobre la forma en que sus tribunales internos han interpretado las disposiciones legales aplicadas en este caso, así como sobre las normas legislativas sancionadas por otros países en el marco de la lucha contra la corrupción. Asimismo, el Estado alegó que la sanción de inhabilitación que impone el Contralor tiene como objetivo la lucha contra la corrupción y la protección del erario público, lo cual responde a un interés público imperativo.
2. Consideraciones de la Corte
104. La Corte debe determinar si las sanciones de inhabilitación impuestas al señor López Mendoza por decisión de un órgano administrativo y la consiguiente imposibilidad de que registrara su candidatura para cargos de elección popular son o no compatibles con la Convención Americana. No corresponde, en cambio, que la Corte se pronuncie sobre la interpretación del derecho interno venezolano y, en particular, sobre la compatibilidad o incompatibilidad del artículo 105 de la LOCGRSNCF con la Constitución de Venezuela . Asimismo, la Corte considera que para decidir el presente caso no es necesario realizar un pronunciamiento respecto a los alegatos de derecho comparado presentados por el Estado. Si en el futuro se presentara ante la Corte algún caso en que se haya aplicado una de las normas citadas por el Estado, sería entonces procedente analizarlas a la luz de las disposiciones de la Convención Americana .
105. Así pues, refiriéndose específicamente al caso concreto que tiene ante sí, la Corte entiende que este punto debe resolverse mediante la aplicación directa de lo dispuesto por el artículo 23 de la Convención Americana, porque se trata de sanciones que impusieron una clara restricción a uno de los derechos políticos reconocidos por el párrafo 1 de dicho artículo, sin ajustarse a los requisitos aplicables de conformidad con el párrafo 2 del mismo.
106. El artículo 23.1 de la Convención establece que todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades, los cuales deben ser garantizados por el Estado en condiciones de igualdad: i) a la participación en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por representantes libremente elegidos; ii) a votar y a ser elegido en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de los electores, y iii) a acceder a las funciones públicas de su país .
107. El artículo 23.2 de la Convención determina cuáles son las causales que permiten restringir los derechos reconocidos en el artículo 23.1, así como, en su caso, los requisitos que deben cumplirse para que proceda tal restricción. En el presente caso, que se refiere a una restricción impuesta por vía de sanción, debería tratarse de una “condena, por juez competente, en proceso penal”. Ninguno de esos requisitos se ha cumplido, pues el órgano que impuso dichas sanciones no era un “juez competente”, no hubo “condena” y las sanciones no se aplicaron como resultado de un “proceso penal”, en el que tendrían que haberse respetado las garantías judiciales consagradas en el artículo 8 de la Convención Americana.
108. La Corte estima pertinente reiterar que “el ejercicio efectivo de los derechos políticos constituye un fin en sí mismo y, a la vez, un medio fundamental que las sociedades democráticas tienen para garantizar los demás derechos humanos previstos en la Convención y que sus titulares, es decir, los ciudadanos, no sólo deben gozar de derechos, sino también de “oportunidades”. Este último término implica la obligación de garantizar con medidas positivas que toda persona que formalmente sea titular de derechos políticos tenga la oportunidad real para ejercerlos . En el presente caso, si bien el señor López Mendoza ha podido ejercer otros derechos políticos (supra párr. 94), está plenamente probado que se le ha privado del sufragio pasivo, es decir, del derecho a ser elegido.
109. En virtud de lo que antecede, la Corte determina que el Estado violó los artículos 23.1.b y 23.2 en relación con el artículo 1.1 de la Convención Americana, en perjuicio del señor Leopoldo López Mendoza.
B. Garantías judiciales respecto a los procedimientos administrativos
110. Sin perjuicio de lo anteriormente señalado respecto al derecho a ser elegido, el Tribunal procede a analizar la controversia entre las partes respecto a la alegada violación de diversas garantías en los procesos administrativos que se llevaron a cabo tanto para la imposición de la multa como para la inhabilitación para ser candidato.
111. Al respecto, la Corte ha indicado que todos los órganos que ejerzan funciones de naturaleza materialmente jurisdiccional, sean penales o no, tienen el deber de adoptar decisiones justas basadas en el respeto pleno a las garantías del debido proceso establecidas en el artículo 8 de la Convención Americana . Asimismo, la Corte recuerda lo expuesto en su jurisprudencia previa en el sentido que las sanciones administrativas y disciplinarias son, como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de éstas .
1. Garantías en la etapa de los procedimientos administrativos que finalizaron en multa
112. La Comisión no desarrolló alegatos específicos en relación con la alegada violación del derecho a la defensa y la presunción de inocencia en relación con la etapa de los procedimientos de responsabilidad administrativa que derivaron en sanciones de multa. Por ello, en los apartados siguientes se analizará la controversia entre los representantes y el Estado respecto a dichas garantías.
1.1. Derecho a la defensa y derecho de recurrir la decisión sancionatoria
1.1.1. Alegatos de las partes
113. Los representantes alegaron que al señor López Mendoza “no se [le] garantiz[ó] el derecho a ser oído dentro de un plazo razonable”, ni “el tiempo y los medios adecuados para la preparación de [la] defensa”, ya que sólo se le otorgaron “15 días hábiles para aportar pruebas y defenderse” con posterioridad a la imputación. Asimismo, señalaron que “no se garantiz[ó] el derecho [del señor López Mendoza a] ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, [ni] el derecho de interrogar testigos”. Además, indicaron que se le negó “el derecho […] a solicitar la suspensión temporal de las sanciones mientras dur[ó] el juicio de nulidad”, que “jamás se realizó la imputación correspondiente” y que “[s]ólo fue posible [interponer] un recurso de reconsideración” ante el mismo funcionario que impuso las sanciones.
114. Sobre el particular, el Estado señaló que el procedimiento administrativo, conformado por diversas fases y etapas procesales “ofrec[ió] todas las garantías al particular para la defensa de sus derechos e intereses”. Asimismo, agregó que los órganos del Sistema Interamericano no pueden actuar como cuarta instancia en los casos sometidos a su jurisdicción.
1.1.2. Consideraciones de la Corte
115. El Tribunal observa que en la audiencia pública del presente caso, el señor López Mendoza señaló que “nunca [le] dieron la oportunidad para poder presentar [sus] alegatos”. De acuerdo con la víctima, los procedimientos administrativos “culminaron con unas multas”, sin “s[eguir] los pasos que correspond[ía] dentro de la posibilidad de [ser] escuchad[o]” .
116. Conforme al perito Soto Villasmil, “[e]n aras de prevenir o de sancionar los ilícitos de carácter administrativo”, el Estado venezolano ha establecido que los respectivos procedimientos de determinación de responsabilidades comprendan una serie de fases en las que, desde el inicio, se “recogen las valoraciones de los argumentos esgrimidos [y las pruebas consignadas] por los interesados legítimos presuntamente responsables […] a los fines de desvirtuar el presunto hecho al cual se le[s] relaciona”. Ello sumado a la posterior “vía recursiva” .
117. El Tribunal ha establecido anteriormente que el derecho a la defensa debe poder ejercerse desde que se señala a una persona como posible autor o partícipe de un hecho punible y sólo culmina cuando finaliza el proceso . Impedir que la persona ejerza su derecho de defensa es potenciar los poderes investigativos del Estado en desmedro de derechos fundamentales de la persona investigada. El derecho a la defensa obliga al Estado a tratar al individuo en todo momento como un verdadero sujeto del proceso, en el más amplio sentido de este concepto, y no simplemente como objeto del mismo .
118. De esta manera, el Tribunal observa que en las diferentes fases de los procedimientos administrativos de responsabilidad, se ofrecieron oportunidades y audiencias al señor López Mendoza para la presentación de alegatos y pruebas. En efecto, la víctima tuvo una participación activa en los procedimientos que se siguieron en su contra , fue notificado del inicio de los mismos (supra párrs. 48 y 70), pudo hacerse representar por abogados, presentó pruebas testimoniales y documentales (supra párrs. 61, 75 y 86), interpuso recursos (supra párrs. 56, 61, 73, 79 y 84), todo ello obteniendo pronunciamientos en atención a sus solicitudes . Así, la Corte considera que no existió violación del derecho a la defensa del señor López Mendoza por parte de las autoridades administrativas y judiciales que se pronunciaron respecto a la imposición de las sanciones de multa.
119. De otra parte, frente al cuestionamiento de la víctima sobre la ausencia de especificación de las imputaciones en su contra, la Corte observa que la prueba obrante en el expediente permite entender que desde la etapa inicial de indagación existía claridad en el tipo de supuestas irregularidades materia de investigación con relación al señor López Mendoza. Así, desde un principio se notificó que la Contraloría realizaba “una investigación sobre los aportes realizados por […] PDVSA, por concepto de donaciones y liberalidades, durante los años 1998, 1999, 2000 y 2001” (supra párr. 48) y que la Directora de Control de Municipios solicitaba “un informe detallado sobre el uso dado a los recursos destinados a la Alcaldía Metropolitana de Caracas” durante el ejercicio fiscal 2002 (supra párr. 70) . El Tribunal destaca que, no obstante la declaración de la presunta víctima en el sentido que “nunca hubo señalamiento de daño patrimonial” , presentó sus correspondientes escritos de descargo y prueba luego de las respectivas notificaciones (supra párrs. 49 y 70), por lo que es posible concluir que el señor López Mendoza, razonablemente, podía tener claridad sobre los hechos materia de investigación que eventualmente podrían comprometerlo.
120. A mayor abundamiento, el Tribunal considera que no es per se contrario a la Convención Americana que se establezca en el derecho interno de los Estados que en determinados procedimientos, ciertos actos de trámite no son objeto de impugnación. Adicionalmente, la Corte destaca que los representantes no presentaron alegatos suficientes sobre el impacto adverso que dicha imposibilidad de impugnación pudo tener en el ejercicio del derecho a la defensa del señor López Mendoza . La prueba obrante en el expediente permite concluir que la no impugnación de actos de trámite no afectó la posibilidad de impugnar actos posteriores ni impidió, en su conjunto, la debida defensa respecto a las sanciones de multa que le fueron impuestas a la víctima.
121. Por otro lado, la Corte observa que no fue presentada argumentación específica que sustentara que el plazo de 15 días hábiles para aportar pruebas a partir del auto de inicio de la fase de determinación de responsabilidades constituyera, de por sí, una restricción desproporcionada del derecho a la defensa. Así, en el caso concreto, los representantes no demostraron en qué forma dicho período limitó la posibilidad de efectuar una defensa adecuada, como sí ocurrió bajo las circunstancias específicas de otro caso ante esta Corte, en el que se probó que un día para que el abogado defensor revisara todo un expediente constituía una violación del derecho a la defensa del imputado .
122. Además, el Tribunal considera que no resultan irrazonables los argumentos de las instancias internas venezolanas para no haber tenido en cuenta ciertos testigos propuestos por la víctima en los respectivos procesos de determinación de responsabilidades. En todo caso, la Corte toma nota que los representantes no se pronunciaron en cuanto al alegato del Estado sobre supuestas pruebas testimoniales indicadas por la defensa del señor López Mendoza que pese a la determinación de fechas para ser promovidas, nunca fueron presentadas . Finalmente, la Corte observa que el señor López Mendoza tuvo la posibilidad de recurrir las decisiones en su contra y que en la respuesta a los recursos de nulidad interpuestos hubo una valoración judicial de los alegatos de la defensa en relación con la determinación de los hechos y del derecho aplicable en relación con los ilícitos administrativos adscritos y las multas impuestas (supra párrs. 57, 63, 80 y 85).
123. Por todo lo expuesto, el Tribunal considera que no se ha configurado una violación del derecho a la defensa y del derecho a recurrir del fallo sancionatorio del señor López Mendoza, en relación con los procedimientos administrativos que finalizaron en determinación de responsabilidad y sanciones de multa.
1.2. Presunción de inocencia
1.2.1. Alegatos de las partes
124. Los representantes indicaron que la presunción de inocencia involucra el “derecho a la prueba de la culpabilidad” y que, no obstante ello, en el presente caso las imputaciones contra el señor López Mendoza se basaron en una ‘responsabilidad objetiva’, […] que no […] requiere de culpa o dolo para su imposición, sino que es suficiente con la mera tra[n]sgresión del ordenamiento jurídico sobre el manejo de fondos públicos”. En este sentido, los representantes cuestionaron que “no interes[e] tanto determinar la culpabilidad del procesado, como demostrar la ocurrencia del hecho”. De esta manera concluyeron que “[n]o se garantiz[ó] la presunción de inocencia” ya que “iniciado el procedimiento y antes de que siquiera se notifique al imputado sobre el inicio del [mismo], pu[do] ser demandado por los mismos hechos no probados y [que] no ha[bían] podido […] s[er] desvirtuados, ante los tribunales civiles y penales”.
125. Sobre el particular, el Estado se refirió a lo resuelto por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencias de 6 y 12 de agosto de 2008, en lo que concierne a la constitucionalidad del artículo 105 de la LOCGRSNCF. En sus alegatos finales escritos, en cuanto a los recursos interpuestos por los hechos del Municipio Chacao, el Estado indicó que el señor López Mendoza “denunci[ó] de manera infundada, que en la sentencia [concernida], se asumió una posición regresiva respecto al derecho a la presunción de inocencia al convalidar la tesis según la cual los supuestos de responsabilidad administrativa previstos en la LOCGRSNCF y en particular, el relativo al cambio de destino de créditos presupuestarios, son casos de responsabilidad administrativa objetiva en los cuales no es necesario valorar la conducta del incriminado”. Así, el Estado alegó el “carácter objetivo del ilícito administrativo” y señaló que los representantes se contradicen “al sostener […], por una parte que la aludida responsabilidad es de naturaleza subjetiva y por la otra que el mismo supuesto de responsabilidad es de naturaleza objetiva”.
1.2.2. Consideraciones de la Corte
126. El Tribunal toma nota que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia se ha pronunciado sobre la presunción de inocencia en lo que respecta a la aplicación del artículo 105 de la LOCGRSNCF en los siguientes términos:
[s]u contenido esencial es que a lo largo del procedimiento administrativo sancionatorio o disciplinario debe llevarse a cabo una actividad probatoria destinada a comprobar la culpabilidad del funcionario, sin adelantar opinión en cuanto al mérito del asunto. Se trata de un derecho que incide directamente sobre cómo se desarrolla la fase probatoria del procedimiento sancionador. De ese modo, la presunción de inocencia lo que exige es que el acto que declare la responsabilidad administrativa sea el único que determine la inculpabilidad del funcionario investigado .
127. Posteriormente, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo señaló que:
las sanciones contenidas en el artículo 105 […] deben ser dictadas luego de la sustanciación del procedimiento administrativo respectivo en el que el investigado podrá hacer valer todos los argumentos y medios de prueba que estime pertinente en su defensa y en el que se le garanticen, todas las garantías procedimentales, entre las que se encuentra la presunción de inocencia, por lo que desde su inicio y hasta justo antes de dictarse el acto de responsabilidad administrativa el investigado se presumirá inocente y éste es el tratamiento que deberá dársele. Ahora bien, culminada la sustanciación del procedimiento e instrucción del expediente respectivo y determinada la responsabilidad administrativa por la comisión de un ilícito administrativo, se desvirtúa la presunción de inocencia del investigado, aplicándose las consecuencias jurídicas sancionatorias previstas en el referido artículo 105, […] sin que ello implique violación a la garantía constitucional de presunción de inocencia, pues ésta ya ha sido despejada en dicho procedimiento-garantía .
128. En el ámbito penal esta Corte ha señalado que el principio de presunción de inocencia constituye un fundamento de las garantías judiciales . La presunción de inocencia implica que el acusado no debe demostrar que no ha cometido el delito que se le atribuye, ya que el onus probandi corresponde a quien acusa . Así, la demostración fehaciente de la culpabilidad constituye un requisito indispensable para la sanción penal, de modo que la carga de la prueba recae en la parte acusadora y no en el acusado . Además, la falta de prueba plena de la responsabilidad en una sentencia condenatoria constituye una violación al principio de presunción de inocencia , el cual es un elemento esencial para la realización efectiva del derecho a la defensa y acompaña al acusado durante toda la tramitación del proceso hasta que una sentencia condenatoria que determine su culpabilidad quede firme . Por otro lado, el principio de presunción de inocencia implica que los juzgadores no inicien el proceso con una idea preconcebida de que el acusado ha cometido el delito que se le imputa, por lo que la carga de la prueba está a cargo de quien acusa y cualquier duda debe ser usada en beneficio del acusado. La presunción de inocencia se vulnera si antes de que el acusado sea encontrado culpable una decisión judicial relacionada con él refleja la opinión de que es culpable .
129. Así, la Corte observa que en la fase de actuación de control fiscal del procedimiento administrativo cuestionado (supra párr. 37) los respectivos órganos de control realizan exámenes de cuenta, inspecciones y fiscalizaciones para determinar los presuntos hechos que pudiesen dar lugar a un ilícito administrativo. De esta manera, la siguiente fase investigativa (supra párr. 38) sólo surge cuando, derivado de la fase anterior, se concluye que existen indicios que hacen presumir la responsabilidad administrativa de algunos empleados o funcionarios en el ejercicio de sus funciones. El informe de resultados con el que culmina dicha fase supone también la previa realización de actuaciones que involucran al imputado para debatir y aclarar si corresponde pasar al denominado procedimiento de determinación de responsabilidades que incluye una etapa específica de contradictorio que se extiende hasta una audiencia oral y pública (supra párr. 39).
130. En lo que concierne al cuestionamiento de los representantes sobre la vigencia de supuestos de responsabilidad administrativa objetiva previstos en la LOCGRSNCF, el Tribunal observa que un alegato similar fue contestado por la Sala Político Administrativa al resolver el recurso de nulidad interpuesto por la víctima (supra párrs. 63 y 85). La Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo señaló que “en materia de responsabilidad administrativa no se valoran con el mismo rigor como en el Derecho Penal, el dolo y la culpa, bastando la simple concreción del hecho consagrado en la norma como antijurídico y sancionable, para verificar la responsabilidad del funcionario público”. En ese sentido, si bien la Sala apreció que “de las actas del expediente administrativo [se desprendía] la existencia de necesidades justificativas de la aprobación de créditos adicionales, […] la actuación tanto del Alcalde del Municipio Chacao […] como de los Concejales que aprobaron los referidos créditos con recursos provenientes de la Partida No. 4.07.02.02.04, los h[izo] responsables ‘objetivamente’ al estar su conducta incursa en los supuestos establecidos en los numerales 21 y 22 del artículo 91 de la [LOCGRSNCF]”. Conforme al Tribunal Supremo de Justicia “pese a la supuesta intención de las autoridades municipales de cubrir otros gastos del Municipio con la autorización de créditos adicionales, la parte recurrente desvió los fondos destinados a la partida correspondiente a la transferencia de ingresos al Distrito Metropolitano de Caracas” .
131. Por otro lado, en el presente caso la Corte no encuentra prueba suficiente que le permita considerar que a la víctima se le haya tratado como culpable en las etapas de los procesos administrativos que finalizaron con la imposición de multas. En términos generales, las diferentes instancias de control, desde el inicio de los procedimientos, actuaron respecto al señor López Mendoza como si fuese una persona cuya responsabilidad disciplinaria estaba aún pendiente de determinación clara y suficiente. Tratándose de conductas establecidas como disciplinables, los órganos de control, a través de diferentes fases, se orientaron a analizar la potencial responsabilidad del señor López Mendoza respecto a los supuestos ilícitos administrativos.
132. Por tanto, la Corte estima que no se ha comprobado que el Estado violó el artículo 8.1 de la Convención, en perjuicio de la víctima, en relación con la presunción de inocencia en las etapas de los procesos seguidos en su contra que culminaron con la determinación de su responsabilidad administrativa y la imposición de multas.
133. Ahora bien, una vez se han examinado los alegatos respecto a las controversias relacionadas con la imposición de las sanciones de multa, el Tribunal analizará los alegatos presentados por las partes respecto a la presunta violación de garantías judiciales en las etapas de los procesos que finalizaron en sanciones de inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos.
2. Derecho a ser oído, deber de motivación y derecho a la defensa en relación con la restricción al sufragio pasivo
2.1. Alegatos de las partes
134. La Comisión argumentó que el señor López Mendoza “se vio sometido sin notificación a la decisión discrecional de una autoridad administrativa qu[e] estaba facultada para imponer en el momento que lo decidiera y sin plazos establecidos, sanciones [accesorias] tan graves como la inhabilitación política, sin motivar su decisión [con argumentos adicionales que sustentaran la aplicación de una sanción más gravosa a la multa y sin definir criterios para la tasación de la pena conforme a la gravedad de la conducta], vulnerando con ello su derecho de defensa”. Agregó que “el tipo de defensa y promoción de pruebas, entre otras, instauradas por el agraviado sería sustancialmente diferente al que se pudiera desarrollar al enfrentar una sanción administrativa que imponga una multa económica”. Asimismo, la Comisión indicó que “la ausencia de un procedimiento impidió al señor López Mendoza ejercer su derecho a ser oído respecto de la pertinencia y proporcionalidad de la sanción de inhabilitación”.
135. Los representantes indicaron que no hubo procedimiento “para determinar la gravedad de la falta y el monto de los perjuicios causados –que por cierto […] eran nulos”. En particular, los representantes alegaron que “nunca se notific[ó]” al señor López Mendoza la “eventual posibilidad de ser sujet[o] de la aplicación de una inhabilitación” y que “no exist[ió] oportunidad alguna” de “defen[sa o debate sobre] la gravedad de los hechos [o] entidad del daño”. Además, señalaron que resultaba “imposible” que “una persona que no es notificada de la posible aplicación” de sanciones accesorias “supuestamente pueda defenderse en la sustanciación del procedimiento administrativo para la determinación de responsabilidades, toda vez qu[e] es imposible también que el investigado conozca la entidad del daño y la gravedad de los hechos cuando ambos a[ú]n no han sido determinados”. Así, para los representantes “es absolutamente insostenible” señalar que “los procedimientos que culminaron con la declaratoria de responsabilidad administrativa e imposición de multas […] representan también los procedimientos administrativos de las sanciones de inhabilitación”, pues tenían distinta finalidad, motivación, elementos y, además, fueron producidos mucho tiempo después. De esta manera cuestionaron que la imposición de la sanción accesoria “no requier[a] de una sustentación diferente a la ya emitida con anterioridad por el Contralor al declarar la responsabilidad administrativa”.
136. Por su parte, el Estado indicó que “para la imposición de la sanción de inhabilitación”, “no es necesari[a] la observancia de un procedimiento distinto a aquel en el que se declara la responsabilidad administrativa” dado que “el procedimiento es único” y “posee una naturaleza compleja”. Agregó que la víctima “agotó en vía administrativa y en vía jurisdiccional su derecho constitucional a alegar y probar todo lo que tuviese a bien contra la aludida sanción”. Respecto a la alegada falta de correspondencia entre la sanción principal y las sanciones interdictivas, el Estado indicó que en la imposición de la sanción “entendida como un todo, es que debe exteriorizarse o motivarse la relación que existe entre el hecho antijurídico y la sanción interdictiva a imponer”.
2.2. Consideraciones de la Corte
137. De los alegatos presentados por las partes, la Corte considera que es necesario analizar: i) la alegada falta de notificación de la posible imposición de la inhabilitación; ii) la presunta necesidad de exponer alegatos y prueba independientes con el fin de garantizar el derecho de defensa, y iii) el deber de motivación del Contralor a la hora de imponer la inhabilitación para ser candidato a un cargo de elección popular.
138. Respecto de la alegada falta de notificación de la posible imposición de una sanción accesoria, el perito Cabrera Romero señaló que no era necesario notificar que se va a imponer, como consecuencia de una declaratoria de responsabilidad administrativa, una sanción de inhabilitación, dado que ello es “una cuestión de ley”, porque así lo establece el legislador en el artículo 105 de la LOCGRSNCF . En este sentido, la Corte observa que el artículo 105 de la LOCGRSNCF es claro en señalar la posibilidad de que el Contralor imponga alguna de las sanciones accesorias – suspensión, destitución e inhabilitación- como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad administrativa del funcionario público, por lo que, en principio, dicho funcionario que ha sido declarado responsable puede prever que alguna de dichas sanciones le podrían ser impuestas. De tal manera, en un primer análisis no parecería necesaria la notificación específica de la situación planteada, siempre y cuando la persona haya tenido la oportunidad procesal de presentar alegatos y evidencia concreta relacionada con las posibles sanciones y que la decisión que las imponga haya sido adecuadamente motivada.
139. Ahora bien, en lo que concierne a la oportunidad procesal de presentar alegatos y evidencia concreta relacionadas con las posibles sanciones, el artículo 105 de la LOCGRSNCF establece que “[c]orresponderá al Contralor […] de manera exclusiva y excluyente, sin que medie ningún otro procedimiento” imponer las sanciones accesorias. Al respecto, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo ha señalado que lo anterior implica que la imposición de las sanciones accesorias se da como consecuencia de un “proceso complejo”, en los siguientes términos:
la coletilla: ‘sin que medie ningún otro procedimiento’, […], alude a la atribución de declarar la responsabilidad administrativa del funcionario a través de un procedimiento de naturaleza compleja, pues la atribución de declarar la responsabilidad administrativa est[á] escindida de la potestad de imponer las sanciones que se derivan de esa declaratoria. [Así], la concreción de la responsabilidad administrativa no exig[e] un nuevo procedimiento, pues se trat[a] precisamente de materializar la sanción derivada de la responsabilidad administrativa declarada por el Contralor General de la República, conforme al procedimiento previo estipulado en la ley. […] De esta manera, se trata de la manifestación en dos actos administrativos de la misma potestad sancionatoria, lo cual configura lo que la doctrina denomina ‘procedimiento complejo’.
[…]
[E]l procedimiento complejo configura la manifestación de la potestad sancionatoria en dos fases vinculadas entre sí, en la cual la declaratoria de responsabilidad administrativa es presupuesto necesario de la imposición de la sanción de suspensión, destitución o inhabilitación; todo tramitado en un procedimiento único […] porque cada una de esas fases se cumpl[e] de forma independiente y eficaz por sí mism[a]s ante sendos órganos que, en su conjunto, forman parte del Sistema Nacional de Control Fiscal. [De esta manera] la Sala considera que […] no [se] transgrede el derecho constitucional al debido procedimiento, el cual necesariamente debe cumplirse para establecer la responsabilidad administrativa. Las sanciones que corresponden a la declaratoria de responsabilidad administrativa no ameritan un nuevo procedimiento porque estas son consecuencias del acto que declara la responsabilidad administrativa .
140. Al respecto, la Corte resalta que existe una diferencia importante entre la sanción de multa y la sanción accesoria de inhabilitación para postularse a elecciones, que, como ya se señaló, implica una limitación al sufragio pasivo (supra párr. 108). Ahora, si bien la Corte observa que el señor López Mendoza no contó con una etapa procesal entre las declaratorias de responsabilidad y la imposición de dicha inhabilitación en ninguno de los procesos administrativos que se llevaron a cabo en su contra en la que pudiera presentar alegatos y prueba específica sobre las posibles sanciones accesorias que se le podrían llegar a imponer, lo anterior no implica una violación a su derecho a la defensa por ese solo hecho, dado que el señor López Mendoza tuvo la oportunidad de controvertir la entidad de las fallas administrativas o de la gravedad de las irregularidades cometidas a través de recursos posteriores. Por tanto, en las circunstancias específicas del presente caso, la Corte considera que no era necesario que existiera un incidente procesal independiente, en el que se le hubiera dado oportunidad de presentar alegatos o prueba para que se cumpliera con su derecho de defensa frente a la imposición de posibles sanciones accesorias.
141. Respecto al deber de motivación del Contralor, la Corte reitera que la motivación “es la justificación razonada que permite llegar a una conclusión” . El deber de motivar las resoluciones es una garantía vinculada con la correcta administración de justicia, que protege el derecho de los ciudadanos a ser juzgados por las razones que el Derecho suministra, y otorga credibilidad de las decisiones jurídicas en el marco de una sociedad democrática . Por ello, las decisiones que adopten los órganos internos que puedan afectar derechos humanos deben estar debidamente fundamentadas, pues de lo contrario serían decisiones arbitrarias . En este sentido, la argumentación de un fallo y de ciertos actos administrativos deben permitir conocer cuáles fueron los hechos, motivos y normas en que se basó la autoridad para tomar su decisión, a fin de descartar cualquier indicio de arbitrariedad . Además, debe mostrar que han sido debidamente tomados en cuenta los alegatos de las partes y que el conjunto de pruebas ha sido analizado. Por todo ello, el deber de motivación es una de las “debidas garantías” incluidas en el artículo 8.1 para salvaguardar el derecho a un debido proceso.
142. En el derecho interno venezolano también se ha establecido el deber de motivar los actos administrativos. Al respecto, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos venezolana (infra párr. 201) dispone lo siguiente:
Artículo 9.- Los actos administrativos de carácter particular deberán ser motivados, excepto los de simple trámite o salvo disposición expresa de la Ley. A tal efecto, deberán hacer referencia a los hechos y a los fundamentos legales del acto.
Artículo 12.- Aún cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia.
143. En el presente caso, la Corte observa que mediante Resolución N° 01-00-000206 (supra párr. 58), el Contralor expuso las siguientes consideraciones para imponer la inhabilitación por tres años al señor López Mendoza respecto de los hechos relacionados con la empresa PDVSA:
Que mediante auto decisorio de fecha 29 de octubre de 2004 [se] declaró la responsabilidad administrativa, entre otros, del [señor] López Mendoza, […], en su condición de Analista de Entorno Nacional en la Oficina del Economista Jefe de Petróleos de Venezuela S.A. (PDVSA), por los hechos siguientes:
A) Por haberse concertado con la [señora] Antonieta Mendoza de López, […] con quien existe un parentesco por consanguinidad en línea recta de primer grado (madre) quien se desempeñaba como Gerente de Asuntos Públicos de la División Servicios de PDVSA […], para que en fecha 23 de diciembre de 1998, esa empresa representada por la prenombrada [señora], efectuara una donación por la cantidad de sesenta millones sesenta mil bolívares (Bs. 60.060.000,00) a favor de la Asociación Civil Primero Justicia, siendo que el prenombrado [señor] López Mendoza, para la fecha de la donación se desempeñaba simultáneamente como funcionario de PDVSA […]. Conducta [é]sta que una vez verificada fue subsumida en el supuesto generador de responsabilidad administrativa previsto en el numeral 7 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría […], vigente para el momento de ocurrencia del hecho irregular, el cual mantiene tal carácter en el numeral 20 del artículo 91 de la vigente [LOCGRSNCF].
B) Por haber celebrado contrato por interpuesta persona toda vez que para el 11 de septiembre y 23 de diciembre de 1998, fechas en que se formalizaron las donaciones por las cantidades de veinticinco millones de bolívares (Bs.25.000.000,00) y sesenta millones sesenta mil bolívares (Bs. 60.060.000,00) ambas a favor de la Asociación Civil Primero Justicia, el [señor] López Mendoza, se desempeñaba simultáneamente como miembro de la Junta Directiva de la beneficiaria de las donaciones (Asociación Civil Primero Justicia) y Analista de Entorno Nacional en la Oficina del Economista Jefe de PDVSA, en contravención de las “Normas Sobre Conflicto de Interés” […]. Conducta que una vez verificada fue subsumida en el supuesto generador de responsabilidad administrativa prevista en el numeral 5 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría […], vigente para el momento de ocurrencia de los hechos irregulares, supuesto que mantiene su vigencia en el numeral 4 del artículo 91 de la actual [LOCGRSNCF].
[…]
Considerando [l]a gravedad de las irregularidades cometidas, las cuales fueron objeto de sanción según consta en el auto decisorio de fecha 29 de octubre de 2004 […] .
144. Por su parte, las consideraciones que el Contralor presentó mediante la Resolución 01-00-235 (supra párr. 81) para imponer la sanción de inhabilitación por seis años al señor López Mendoza respecto a los hechos del Municipio Chacao, fueron:
Que mediante auto decisorio de fecha 02 de noviembre de 2004 [se] declaró la responsabilidad administrativa, entre otros, del [señor] López Mendoza, […], en su condición de Alcalde del Municipio Chacao del Estado Miranda, por el hecho siguiente: Por haber actuado de manera simulada al declarar, mediante Resolución N° 148-02 de fecha 25 de octubre de 2002, […], una insubsistencia parcial por la cantidad total de dos mil setecientos cuarenta y tres millones cuatrocientos sesenta y cuatro mil cuarenta y un bolívares con cincuenta y siete céntimos (Bs. 2.743.464.041,57), de los créditos presupuestarios asignados a la partida Nº 4.07.02.02.04 “Transferencia de Capital a Entidades Federales”, de los cuales no podía legalmente disponer, toda vez que correspondían de pleno derecho a los aportes obligatorios a favor de la Alcaldía Metropolitana de Caracas para el ejercicio fiscal 2001. La situación planteada es violatoria de lo estipulado en el numeral 5 del artículo 22 de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas […].
[…]
La gravedad de la irregularidad cometida, sancionada con la declaratoria de responsabilidad administrativa de fecha 02 de noviembre de 2004, […], así como la reincidencia de una conducta irregular que ha sido objeto de sanción en los términos aludidos precedentemente .
145. Asimismo, la Corte toma nota que como respuesta a los recursos de reconsideración que el señor López Mendoza presentó en contra de las resoluciones que impusieron las respectivas inhabilitaciones, se le respondió en ambos casos que:
[…] de la lectura que se realice a los artículos [105 y 122 de la LOCGRSNCF ], se desprende claramente que la imposición de las sanciones en ellos contempladas, requieren como únicos y exclusivos presupuestos: a) la declaratoria de responsabilidad administrativa del que fuera investigado; y b) que ésta haya quedado firme en sede administrativa. En tal sentido, dichas sanciones, son consecuencias jurídicas que según la Ley, derivan de la declaratoria de responsabilidad, una vez que haya quedado firme en sede administrativa .
[…] que la motivación de los actos administrativos, requiere del cumplimiento de los particulares siguientes:
a) Que se indique expresamente el fundamento fáctico y jurídico en el acto administrativo, lo cual comprende el señalamiento de las circunstancias de hecho y de derecho inherentes al caso concreto. Tales circunstancias se refieren a los particulares que se indican: i) la mención de los elementos de juicio que constan en el expediente y que sustentan la decisión, ii) el análisis de los alegatos formulados por el interesado, y iii) el contenido normativo que fundamenta la decisión.
b) Que, en general, del texto de la decisión se desprendan las razones que sustentan la emisión del acto administrativo, acerca de las cuales no es necesaria una exposición exhaustiva o minuciosa de aspectos o particulares no esenciales al motivo o fundamento jurídico del acto .
146. Al respecto, la Corte observa que en las dos resoluciones de inhabilitación el Contralor se concentró en resaltar los hechos por los cuales el señor López Mendoza fue declarado responsable por el Director de la Dirección de Determinación de Responsabilidades (supra párrs. 60 y 83). Si bien la Corte considera que el deber de motivar no exige una respuesta detallada a todos y cada uno de los argumentos de las partes , el Tribunal estima que el Contralor General debía responder y sustentar autónomamente sus decisiones, y no simplemente remitirse a las previas declaraciones de responsabilidad. En efecto, de una lectura de dichas resoluciones, la Corte no encuentra un análisis concreto de relación entre la gravedad de los hechos y la afectación a la colectividad, a la ética pública y a la moral administrativa.
147. Si bien el Estado alegó “el alto grado de afectación que [la] conducta [del señor López Mendoza] tuvo en los valores de la ética pública y la moral administrativa, así como las nefastas repercusiones que su conducta como funcionario público tuvo en la colectividad” (supra párr. 103), la Corte observa que las decisiones internas no plasmaron con suficiente precisión este tipo de aspectos. El Tribunal considera que dados los alcances de la restricción al sufragio pasivo implicados en una inhabilitación para ser candidato, el Contralor tenía un deber de motivación explícita de la decisión, tanto en lo cualitativo como en lo cuantitativo. El Contralor tenía que desarrollar razones y fundamentos específicos sobre la gravedad y entidad de la falta supuestamente cometida por el señor López Mendoza y sobre la proporcionalidad de la sanción adoptada. Además, la Corte considera que una motivación adecuada para la imposición de la inhabilitación permite verificar que el Contralor ha realizado una evaluación concreta y autónoma, sin remisión a lo determinado por la Dirección de Determinación de Responsabilidades, respecto a los alegatos y evidencia que dieron origen a la declaración de responsabilidad. Sin una motivación adecuada y autónoma, la sanción de inhabilitación para postularse a un cargo de elección popular opera en forma casi automática, a través de un incidente procesal que termina siendo de mero trámite.
148. Finalmente, la Corte ya ha señalado que el señor López Mendoza tuvo oportunidad de controvertir las consideraciones del Contralor a través de recursos posteriores en los que se rechazaban los argumentos sobre la entidad de las fallas administrativas y la gravedad de las irregularidades cometidas (supra párr. 118). Sin embargo, el Tribunal considera que los problemas en la motivación al imponer la sanción de inhabilitación tuvieron un impacto negativo en el ejercicio del derecho a la defensa. La falta de motivación impedía un reexamen a profundidad sobre la argumentación o evidencia directamente relacionada con la imposición de una restricción al sufragio pasivo que, como es evidente y este caso lo demuestra, pueden ser notablemente más gravosas que la sanción principal. En este punto, el Tribunal reitera que la motivación demuestra a las partes que éstas han sido oídas y, en aquellos casos en que las decisiones son recurribles, les proporciona la posibilidad de criticar la resolución y lograr un nuevo examen de la cuestión ante las instancias superiores .
149. En consecuencia, el Estado es responsable por la violación del deber de motivación y el derecho a la defensa en los procedimientos administrativos que derivaron en la imposición de las sanciones de inhabilitación, establecidos en el artículo 8.1, en relación con el artículo 1.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en perjuicio del señor López Mendoza.
3. Plazo razonable
150. La Comisión y los representantes alegaron que los recursos contencioso administrativos de nulidad y el de inconstitucionalidad interpuestos por el señor López Mendoza no fueron resueltos en un plazo razonable.
151. El Estado señaló que “el tiempo que el Tribunal Supremo de Justicia […] demoró en resolver los recursos de nulidad referidos […], se ajustó al principio de tiempo razonable, considerando la complejidad del caso; la actividad procesal de los interesados así como la actividad de las autoridades judiciales”.
152. Teniendo en cuenta esta controversia entre las partes, a continuación se analizarán los siguientes recursos interpuestos por la víctima: i) recursos contencioso administrativos de nulidad respecto de las resoluciones que declararon la responsabilidad administrativa del señor López Mendoza por los hechos de PDVSA y del Municipio de Chacao y contra las posteriores declaratorias de inhabilitación, y ii) recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 105 de la LOCGRSNCF, conjuntamente con amparo cautelar ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
3.1. Sobre los recursos contencioso administrativos de nulidad
3.1.1. Alegatos de las partes
153. La Comisión enfatizó que “no había sido objeto de pronunciamiento” el recurso de nulidad interpuesto por el señor López Mendoza el 4 de octubre de 2005 en contra del acto administrativo que declaró su responsabilidad por los hechos de PDVSA, “a la fecha de presentación de los argumentos sobre el fondo [del caso]”, en julio de 2008. De acuerdo con la Comisión, si bien “[n]o existe una norma expresa que señale el lapso para decidir sobre la admisión de este recurso ni sobre el pronunciamiento definitivo[, l]os órganos interamericanos han entendido que la debida diligencia incluye la obligación de llevar a cabo todas las actuaciones necesarias en un plazo razonable”. Asimismo observó que “el Estado no indicó que el recurso de nulidad a resolver presentara especial complejidad”, y que “no hay evidencia de que la víctima o sus representantes hayan desarrollado una actividad que provoque una demora indebida en la tramitación del proceso”. Finalmente, para la Comisión, “el Estado tampoco [habría] demostr[ado] que las necesidades de la tramitación justificar[a]n la duración del proceso”. En ese sentido, la Comisión concluyó que “[es] evidente que un recurso que no ha sido resuelto a tres años de la fecha de su interposición […] no resulta efectivo, [lo cual] gener[a] indefensión en perjuicio [del peticionario]”. Agregó que, no obstante “que haya existido un pronunciamiento sobre dicho recurso en abril de 2009, los criterios que llevaron a la Comisión a concluir que hubo una afectación al plazo razonable se mantienen, ya que el Estado no ha justificado la duración del proceso”.
154. Respecto al recurso de nulidad interpuesto por el señor López Mendoza el 4 de agosto de 2005 ante la Sala Político Administrativa del TSJ frente a los hechos del Municipio de Chacao, la Comisión resaltó que fue decidido “tres años después de haberse interpuesto”. Al respecto observó que el Estado “no indicó de manera específica en qué consistiría la complejidad para resolver [dicho] recurso […]”. Por otra parte, conforme a la Comisión, “el Estado no hizo referencia respecto de la conducta del peticionario, y sobre las diligencia[s] de las autoridades competentes se limitó a remitir un listado de acciones del TSJ sin realizar una construcción argumentativa en torno a ella”. Concretamente, respecto del argumento estatal relacionado con la adhesión formulada el 13 de julio de 2006 por una persona a la causa, la Comisión consideró que “la demora de más de dos años luego de tal adhesión para resolver el recurso de nulidad y tres desde su interposición, resulta excesiva”.
155. Sobre el recurso contencioso administrativo de nulidad presentado contra la resolución de responsabilidad en el caso de las donaciones de PDVSA, los representantes señalaron que el plazo de tres (3) años, cinco (5) meses y veintiocho (28) días para resolverlo fue “de suyo excesivo, y, por tanto no razonable”, sobretodo porque “el asunto en discusión no era […] complejo”. Además, para los representantes, “tampoco existe en este juicio contencioso administrativo ninguna circunstancia que evidencie actuaciones dilatorias o negligentes de la parte actora y que sean causa de retardos ocurridos durante el proceso. Y, sin embargo, […] el Tribunal tardó más [de] tres (3) meses para admitir a trámite la demanda (04-10-2005 a 01-02-2006); y, más de un (1) año y seis (6) meses, desde que el expediente entró en estado de sentencia, es decir cuando se dijo ‘Vistos’, hasta que dictó la correspondiente sentencia definitiva (03-10-2007 a 01-04-2009)”.
156. Los representantes indicaron, en cuanto al recurso de nulidad interpuesto por los hechos del Municipio de Chacao, que “es obvio que se trató de un juicio sin ninguna complejidad” porque analizar una “resolución municipal no demandaba más que determinar si para dictarla se cumplieron los elementos subjetivos, objetivos y de forma necesarios para ello”. Por otra parte, para los representantes “no existe […] ninguna circunstancia que evidencie actuaciones dilatorias o negligentes de la parte actora y que sean causa de retardos ocurridos durante el proceso. Sin embargo, […] el Tribunal tardó: más [de] siete (7) meses para admitir a trámite la demanda (04-08-2005 a 08-03-2006); y, más de un (1) año y dos (2) meses, desde que el expediente entró en estado de sentencia, es decir desde cuando se dijo ’Vistos’ (es decir, terminada la sustanciación) hasta que dictó la correspondiente sentencia definitiva (25-05-2007 a 06-08-2008)”. Adicionalmente, los representantes hicieron notar que “para este momento ya se había producido la primera sanción de inhabilitación […] dictada por el Contralor […], [por lo que] existían entonces suficientes indicios de la amenaza que significaba la vigencia del acto administrativo de responsabilidad […], lo que generaba […] argumentos suficientes para la suspensión de [é]ste o bien para la desaplicación del artículo 105 de la LOCGR[SNCF]”.
157. Por su parte, el Estado indicó, en lo que concierne al recurso contencioso de nulidad interpuesto frente a la declaratoria de responsabilidad por los hechos de PDVSA, que “se trataba de un recurso sumamente complejo debido a que los hechos irregulares fueron cometidos por dos funcionarios públicos […], a través de una persona jurídica […], siendo que entre éstos dos funcionarios públicos existía un vínculo de consanguinidad de primer grado”. Además, conforme al Estado, “en la tramitación del recurso en cuestión hubo una intensa actividad procesal por parte de los interesados y una actividad diligente por parte del órgano jurisdiccional”.
158. De otro lado, el Estado refirió que la supuesta tardanza en la decisión del recurso interpuesto por el señor López Mendoza por los hechos del Municipio de Chacao, “deriv[ó del hecho de que el recurso] no sólo se interpuso conjuntamente con amparo cautelar, lo que implicó de por sí, un pronunciamiento previo al respecto, sino que además hubo una solicitud de adhesión formulada en fecha 13 de julio de 2006, por [una persona], en su condición de representante legal de[ un] Concejal […], quien solicitó medida cautelar, lo que ameritó nuevos pronunciamientos por parte de la Sala, los cuales no fueron valorados por la Comisión [Interamericana], quien no tomó en consideración la gran actividad procesal desplegada en dicha causa, la cual nunca estuvo paralizada sino en continuo movimiento”.
3.1.2. Consideraciones de la Corte
159. La Corte observa que en contra de las resoluciones que declararon la responsabilidad administrativa del señor López Mendoza por los hechos de PDVSA y del Municipio de Chacao éste interpuso los respectivos recursos de reconsideración el 22 de noviembre de 2004 (supra párrs. 56 y 79). Dichos recursos fueron resueltos ‘sin lugar’ por el Director Encargado de la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales el 28 de marzo de 2005, es decir, 4 meses después de su interposición (supra párrs. 57 y 80). Frente a ello, el señor López Mendoza interpuso recursos contencioso administrativos de nulidad ante la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia el 4 de octubre y el 4 de agosto de 2005, respectivamente (supra párrs. 61 y 84). El 31 de marzo de 2009 y el 5 de agosto de 2008, respectivamente, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, declaró sin lugar los citados recursos de nulidad (supra párrs. 63 y 87), esto es, después de 3 años y casi 6 meses en el primer caso, y de 3 años en el segundo.
160. Asimismo, el Tribunal constata que frente a las resoluciones que declararon la sanción de inhabilitación del señor López Mendoza por 3 y 6 años, la víctima interpuso recursos de reconsideración el 22 de septiembre y el 15 de noviembre de 2005, respectivamente (supra párrs. 59 y 82). El 9 de enero de 2006 el Contralor General declaró sin lugar dichos recursos (supra párrs. 60 y 83), esto es, 3 meses y medio, y casi 2 meses después de la interposición de los mismos. Ante ello, el 21 de junio de 2006 el señor López Mendoza interpuso ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia un recurso de nulidad conjuntamente con una solicitud de amparo cautelar (supra párr. 89). Dicho recurso fue resuelto “sin lugar” el 6 de agosto de 2008 (supra párrs. 90), es decir, 1 año y 2 meses después de su presentación.
161. La Corte observa que las partes no presentaron alegatos sobre una presunta violación del plazo razonable respecto a la acción de amparo cautelar con solicitud de suspensión de efectos interpuesta por el señor López Mendoza conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de nulidad por los hechos del Municipio Chacao, resuelto después de siete meses por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia (supra párrs. 84 y 85). Así, el Tribunal observa que las partes han desarrollado argumentos sobre la alegada violación del plazo razonable únicamente en lo que concierne a los recursos contencioso administrativos de nulidad interpuestos por la víctima en contra de las declaraciones de responsabilidad administrativa emitidas por la Dirección de Determinación de Responsabilidades para los casos de PDVSA y del Municipio Chacao.
162. Como se estableció anteriormente, los recursos de nulidad interpuestos por la víctima en contra de las declaraciones de responsabilidad por los hechos de PDVSA y del Municipio Chacao fueron resueltos después de 3 años y casi 6 meses y de 3 años, respectivamente. En orden a determinar si éste es un plazo razonable, la Corte, conforme a su jurisprudencia, tomará en cuenta: i) la complejidad del asunto, ii) la actividad procesal del interesado; iii) la conducta de las autoridades judiciales , y iv) la afectación generada en la situación jurídica de la persona involucrada en el proceso . En este sentido, correspondía a Venezuela justificar, con fundamento en los criterios señalados, la razón por la cual requirió del tiempo indicado para tratar el caso. Si no lo demuestra, la Corte tiene amplias atribuciones para hacer su propia estimación al respecto .
i. Complejidad
163. El Estado señaló que los recursos mencionados implicaron hechos irregulares cometidos por funcionarios públicos y, en el caso concreto de los hechos de PDVSA, comprendía a una persona jurídica, el análisis de vínculos de consanguinidad de primer grado entre los implicados y el análisis de la implementación de un convenio (supra párrs. 40 a 43). Asimismo, el Estado indicó que uno de los recursos fue interpuesto de manera conjunta con un amparo cautelar que implicó pronunciamientos previos , y que frente a la declaratoria de responsabilidad por los hechos del Municipio Chacao hubo una solicitud de adhesión que ameritó nuevos pronunciamientos por parte de la Sala Político Administrativa . La Corte considera que estos aspectos involucraban debates técnicos sobre gestión de presupuestos e implementación de convenios, lo cual permite inferir la complejidad de los asuntos a resolver.
ii. Actividad procesal de los interesados
164. Además de lo indicado por el Estado en cuanto a la complejidad del asunto, no se infiere del expediente que el señor López Mendoza haya desarrollado una actividad que provoque una demora indebida en la tramitación del proceso. En consecuencia, la Corte entiende que no hubo en el caso una actuación dilatoria por parte de la víctima.
iii. Conducta de las autoridades judiciales
165. El Estado se limitó a señalar que el órgano jurisdiccional encargado de resolver tuvo una actividad diligente (supra párr. 157). De la prueba que obra en el expediente, el Tribunal constata que en el marco de dichos recursos, las autoridades analizaron y admitieron las pruebas promovidas por el señor López Mendoza y tuvo lugar el respectivo acto de informes orales . Sobre el particular la Corte resalta que si bien los representantes alegaron que “según la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia la decisión de fondo debía producirse aproximadamente en 10 meses y medio”, el artículo 19 de dicha Ley no establece un plazo específico al cual esté sometido dicho tribunal para resolver los recursos que se le someten.
166. En efecto, el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia únicamente refiere el plazo para que, inter alia: i) el Juzgado de Sustanciación decida acerca de la admisión o inadmisibilidad de la demanda o recurso; ii) el interesado apele la resolución de inadmisibilidad; iii) se dé inicio a la relación de la causa; iv) las partes presenten sus informes en forma oral; v) se desarrolle la segunda etapa de la relación de la causa; vi) la eventual contestación de la apelación; vii) el Tribunal Supremo de Justicia o las Salas resuelvan las apelaciones; viii) se presenten pruebas; ix) se lleve a cabo el acto de informes, y x) se presenten recursos de hecho. Inclusive, dicho artículo establece que “[l]a instancia se extingue de pleno derecho en las causas que hayan estado paralizadas por más de un (1) año, antes de la presentación de los informes” .
167. De esta manera, aún asumiendo que en promedio los plazos descritos en la Ley Orgánica permitan concluir que un recurso interpuesto ante el Tribunal Supremo de Justicia debe ser resuelto en 10 meses y medio, la Corte considera que el plazo de 3 años y casi 6 meses y de 3 años resulta razonable frente a la complejidad de los asuntos involucrados (supra párr. 163). Además, la Corte constata que el Tribunal Supremo de Justicia promovió diligentemente diferentes actuaciones de las partes.
iv. Afectación generada en la situación jurídica de la persona involucrada en el proceso
168. El Tribunal recuerda que si el paso del tiempo incide de manera relevante en la situación jurídica del individuo, resultará necesario que el procedimiento avance con mayor diligencia a fin de que el caso se resuelva en un tiempo breve . La Corte observa que si bien el señor López Mendoza tenía un especial interés en la celeridad de la solución de los recursos de nulidad interpuestos para concretar su postulación a las elecciones de noviembre de 2008, en las circunstancias del presente caso, no ha quedado claro que la falta de una decisión rápida sea la que genere afectaciones relevantes a los derechos de la víctima.
169. Por todo lo anterior, la Corte considera que el Estado ha logrado justificar que el tiempo que el Tribunal Supremo de Justicia demoró en resolver los recursos de nulidad interpuestos por la víctima se ajustan a la garantía del plazo razonable.
3.2. Sobre el recurso de inconstitucionalidad
3.2.1. Alegatos de las partes
170. Si bien la Comisión consideró “razonable que la Sala Constitucional del TSJ haya demorado 2 años en resolver el recurso […] dada la complejidad de la materia a decidir y el cúmulo de causas acumuladas en el mismo proceso”, destacó que “el peticionario intentó oportunamente diversos recursos con el fin de procurar impugnar o solicitar la suspensión de los efectos de [la] norma que le impedía el ejercicio de sus derechos políticos a postularse a cargos de elección popular; esto, en consideración de su intención de [ser] candidato para las elecciones de noviembre de 2008 y teniendo en cuenta que el proceso de inscripción para tal efecto debía realizarse del 5 al 14 de agosto de 2008”. De esta manera, para la Comisión “el tiempo transcurrido para resolver en su conjunto los recursos ejercidos no resulta razonable. Tal situación resulta[ba] aún más relevante si se tiene en cuenta la naturaleza de los derechos e intereses en juego”. Así, “[l]a posibilidad de registrar, en agosto de 2008, la postulación de[l señor] López Mendoza para las elecciones de noviembre de 2008 se encontraba relacionada con una decisión oportuna y efectiva de los órganos jurisdiccionales de su país respecto a la compatibilidad del artículo 105 de la LOCGRSNCF con la Constitución y con la Convención Americana”.
171. Por su parte, los representantes señalaron que “hab[í]a una serie de decisiones cautelares sobre la inconstitucionalidad de dicho artículo desde hac[ía] casi 4 años, [pero que] el Tribunal Supremo […] h[izo] caso omiso [de ellas], […] permiti[endo] su arbitraria aplicación y ratific[ando] su compatibilidad con la Constitución […] y con el art[í]culo 23.2 de la Convención Americana”. Al respecto, consideraron “de suma importancia destacar que, luego de más de 2 años de haber interpuesto la acción de nulidad en contra del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría […] y de los actos que […] impusieron la inhabilitación política, sin haber obtenido un pronunciamiento por parte de la Sala Constitucional, […se] enter[ó] extraoficialmente que debía comparecer a una audiencia para oir a las partes […], es decir, una convocatoria intempestiva”. Posteriormente, “tres días hábiles después de haberse celebrado la audiencia, fue dictada la sentencia 1266 de fecha 06 de agosto de 2008, mediante la cual se materializó la violación definitiva de [los] derechos [del señor López Mendoza], teniendo los magistrados que modificar años de jurisprudencia y de doctrina pacífica constitucional”.
172. En cuanto a la acción de nulidad por inconstitucionalidad del artículo 105 de la LOCGRSNCF, el Estado señaló lo siguiente: i) “[e]n lo que atañe a la complejidad del caso, […] era necesario tomar en consideración factores tales como el alto grado de dificultad en la resolución de una causa particularmente complicada, no sólo por la naturaleza del caso sino por la cantidad de demandas interpuestas contra el referido artículo que fueron acumuladas, en una sola”. Además “correspondía, a la Sala Constitucional […], pronunciarse respecto a la constitucionalidad o no del artículo 105 de la LOCGRSNCF, […], labor ésta que se hacía aún más compleja en el caso de funcionarios públicos de elección popular, como lo era el del [señor] López Mendoza”; ii) “[e]n lo atinente a la actividad procesal de los interesados, se observó que si bien [é]stos cumplieron, de manera oportuna, sus cargas procesales durante todo el iter procedimental, se evidenció de las actuaciones que cursan en el respectivo expediente, que otros interesados solicitaron intervenir en el aludido procedimiento, o que debido a la identidad de la materia a resolver el órgano jurisdiccional ordenó la acumulación de causas, lo que sin lugar a dudas, motivó un alargamiento justificado de los mismos”, y iii) en lo atinente a la actividad de las autoridades, destacó que “mantuvieron una actitud diligente respecto a [la] tramitación, desarrollando en todo momento una intensa actividad, sobre todo tomando en consideración el hecho de que se trataba de casos que estaban en constante movimiento, al extremo que entre una actuación procesal y otra no transcurría mayor tiempo”.
173. De esta manera, el Estado concluyó que “si alguna demora hubo en la tramitación del recurso interpuesto por el [señor] López Mendoza, ésta se encuentra plenamente justificada, no sólo por el cúmulo de interesados que acudieron al órgano jurisdiccional, sino además, por la gran actividad que desplegó el mismo para su resolución”.
3.2.2. Consideraciones de la Corte
174. Conforme quedó establecido en esta Sentencia, el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la víctima contra el artículo 105 de la LOCGRSNCF fue resuelto después de 2 años y 2 meses aproximadamente. En orden a determinar si éste es un plazo razonable, nuevamente la Corte, conforme a su jurisprudencia, tomará en cuenta: i) la complejidad del asunto, ii) la actividad procesal del interesado; iii) la conducta de las autoridades judiciales, y iv) la afectación generada en la situación jurídica de la persona involucrada en el proceso (supra párr. 162).
i. Complejidad
175. El Estado señaló que se trató de “una causa particularmente complicada”, “por la naturaleza del caso”; “por la cantidad de demandas interpuestas [y acumuladas en una sola]”, y porque se trataba de un caso que involucraba a “funcionarios públicos de elección popular” (supra párr. 172). El Tribunal observa que, efectivamente, la acción de inconstitucionalidad interpuesta por el señor López Mendoza el 21 de junio de 2006 fue acumulada con el expediente de la señora Nidia Gutiérrez de Asencio de 4 de abril de 2006 . Asimismo, la Corte observa que: i) el 27 de julio de 2006 el señor Juan Bautista Carrero Marrero solicitó intervenir como tercero coadyuvante en la causa; ii) el 7 de noviembre de 2007 se ordenó acumular el expediente con la causa de la señora Rosalba Gil Pacheco; iii) el 19 de diciembre de 2007 se ordenó acumular el expediente con la causa del señor Humberto Bello Bernay; iv) el 4 de junio de 2008 se ordenó acumular el expediente con la causa de la señora Sandra Carolina Alfaro Salazar, y v) el 8 de julio de 2008 se ordenó acumular el expediente con la causa de la señora María Trinidad Ramirez de Egañez .
176. Además de ello, el Tribunal considera que el hecho de que el recurso interpuesto por el señor López Mendoza tuviera por objeto la declaración de inconstitucionalidad del artículo de una ley con efectos generales es un factor determinante para caracterizar su complejidad.
ii. Actividad procesal de los interesados
177. El Estado señaló que los interesados “cumplieron, de manera oportuna, sus cargas procesales durante todo el iter procedimental”. Sobre el particular, el Tribunal considera que del expediente no se infiere que el señor López Mendoza haya desarrollado una actividad que provoque una demora indebida en la tramitación del proceso. En consecuencia, la Corte entiende que no hubo en el caso una actuación dilatoria por parte de la víctima. En lo que concierne a las causas posteriores y las correspondientes acumulaciones, el Tribunal ha valorado lo pertinente en el apartado precedente (supra párr. 175).
iii. Conducta de las autoridades judiciales
178. El Estado se limitó a señalar que las autoridades mantuvieron una actitud diligente respecto a la tramitación de la causa, “desarrollando en todo momento una intensa actividad” (supra párr. 172). De la prueba que obra en el expediente, el Tribunal constata que en el marco de dicho recurso, el Tribunal Supremo de Justicia tuvo que resolver de manera paralela las solicitudes de amparo cautelar interpuestas conjuntamente con las acciones de inconstitucionalidad adicionales a las del señor López Mendoza. Asimismo, la Corte observa que la Sala Constitucional expidió los correspondientes carteles de emplazamiento; realizó una serie de notificaciones a las personas involucradas en la causa, y convocó y llevó a cabo la audiencia pública . Además, la Corte resalta que el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia no establece un plazo específico al cual esté sujeto para resolver los recursos de inconstitucionalidad que se le someten (supra párr. 165).
iv. Afectación generada en la situación jurídica de la persona involucrada en el proceso
179. La Corte observa que si bien en el presente caso el señor López Mendoza tenía un especial interés en la celeridad de la solución del recurso para concretar su postulación a las elecciones de noviembre de 2008, dicha situación en sí misma no habría justificado que las autoridades judiciales sacrificaran el apropiado desarrollo del proceso y la determinación de la constitucionalidad o no de la norma bajo análisis que, en definitiva, tenía efectos generales que transcendían el interés particular de la víctima. Así, el Tribunal resalta que “los intereses de la persona afectada, en que se tome una decisión tan pronto como sea posible, t[ienen] que sopesarse frente a la exigencia de un examen cuidadoso del caso y una celebración apropiada de los procedimientos” .
180. Por todo lo anterior, la Corte considera que el Estado logró justificar que el tiempo que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia demoró en resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la víctima se ajusta a la garantía de plazo razonable.
4. Protección judicial y efectividad de los recursos
4.1. Alegatos de las partes
181. La Comisión consideró que los recursos interpuestos por la víctima en la jurisdicción interna, “en la práctica, resultaron ineficaces” en virtud de que las decisiones a las que arribaron las distintas instancias judiciales, “desestimando reiteradamente el reclamo relacionado con la compatibilidad del artículo 105 de la LOCGRSNCF, por razones estrictamente procesales o bajo el fundamento que la misma se encuentra consagrada históricamente en la ley venezolana[,] corroboran la ineficacia de las mismas para ofrecer remedio a la violación” del artículo 23 de la Convención Americana. La Comisión agregó que “tanto la Sala Político Administrativa como la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, declararon sin lugar los recursos sin proporcionar una respuesta efectiva frente al uso de la vía administrativa para impedir a la víctima el ejercicio de sus derechos políticos”.
182. Por su parte, los representantes indicaron que los recursos interpuestos “no fueron remedios judiciales adecuados, pues en las respectivas decisiones el Tribunal Supremo de Justicia inobservó no sólo normas constitucionales, sino que además no aplicó correctamente lo dispuesto en el art[í]culo 23.2 de la Convención Americana”, evidenciando “una clara denegación de justicia”. Además, de acuerdo con los representantes, “ninguno de los recursos judiciales interpuestos” resultó “ser efectiv[o] para lograr el amparo contra los actos violatorios de sus derechos políticos, pues demoraron con exceso la correspondiente decisión; obviaron el ‘control de convencionalidad’” y “rechazaron dicho control con el argumento de la primacía del derecho interno por razones de soberanía”.
183. El Estado no presentó argumentos específicos sobre la efectividad de los recursos judiciales. Sin embargo, alegó que “no podía considerarse vulnerado el principio del plazo razonable, por lo que no p[odía] decirse que el Estado venezolano vulneró el derecho a un recurso expedito previsto en el artículo 25 de la Convención Americana”.
4.2. Consideraciones de la Corte
184. La Corte ha entendido que para que exista un recurso efectivo no basta con que esté previsto por la Constitución o la ley o con que sea formalmente admisible, sino que se requiere que sea realmente idóneo para establecer si se ha incurrido en una violación a los derechos humanos y proveer lo necesario para remediarla . Por otra parte, al evaluar la efectividad de recursos incoados ante la jurisdicción contencioso administrativa nacional , la Corte ha analizado si las decisiones tomadas en aquélla han contribuido efectivamente a poner fin a una situación violatoria de derechos, a asegurar la no repetición de los actos lesivos y a garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos protegidos por la Convención . El Tribunal no evalúa la efectividad de los recursos interpuestos en función a una eventual resolución favorable a los intereses de la presunta víctima.
185. Al respecto, la Corte observa que los recursos judiciales interpuestos por el señor López Mendoza no cumplieron con dar una respuesta efectiva e idónea para proteger su derecho a ser elegido (supra párr. 109) y que pudiera salvaguardar las exigencias mínimas del deber de motivación en los procesos que derivaron en sanciones de inhabilitación (supra párr. 149), razón por la cual se vulneró el derecho a la protección judicial reconocido en el artículo 25.1, en relación con los artículos 1.1, 8.1, 23.1.b y 23.2 de la Convención Americana, en perjuicio del señor López Mendoza.
C. Igualdad ante la ley
1. Alegatos de las partes
186. La Comisión señaló que “en sus escritos sobre el fondo del asunto, el señor López Mendoza alegó por primera vez la vulneración del artículo 24 de la Convención Americana en virtud de considerar que había recibido un trato discriminatorio respecto de otras personas que, en el pasado, pudieron postularse a cargos públicos pese a [que] sobre ellos [se había aplicado] una sanción administrativa de inhabilitación para el ejercicio de la función pública”. Al respecto, la Comisión precisó que “concluyó en su Informe de Fondo que dicho extremo no había sido debidamente fundamentado en el caso particular y que no contaba con elementos suficientes para considerar que los hechos alegados se encuadraban dentro de los supuestos establecidos” en el mencionado artículo.
187. Los representantes alegaron la presunta violación de la igualdad ante la ley en perjuicio del señor López Mendoza. En ese sentido, indicaron dos supuestos hechos que demostrarían que el señor López Mendoza fue víctima de un trato discriminatorio: i) porque frente a la “liberación de recursos presupuestarios a los fines de atender obligaciones laborales de empleados de la Alcaldía (bomberos, maestros y pensionados entre otros) [no] se le di[o] el mismo tratamiento que [a] la Contraloría, [cuando fue] públic[a] y notori[a] la utilización por parte del Presidente de la República y el Ministro de Finanzas, de los recursos presupuestarios originalmente destinados para aportarlos al Fondo de Inversión para la Estabilización Macroeconómica”. De acuerdo con los representantes, “nada se dijo respecto de ello, convalidándose así una flagrante violación al referido principio de la igualdad de los ciudadanos ante la ley” y, ii) porque “el Consejo Nacional Electoral permitió la inscripción, postulación y proclamó ciudadanos que se encontraban en la misma situación de inhabilitados políticos”.
188. Por su parte, el Estado indicó que los alegatos de los representantes se fundamentan en declaraciones de algunas personas ante medios de comunicación, las cuales “no pueden ser consideradas prueba suficiente de violación” . El Estado señaló que el señor López Mendoza “h[izo] referencia a candidatos que se postularon para los procesos comiciales efectuados en octubre de 2004 y diciembre de 2005, [que] no estaban inhabilitad[o]s para el ejercicio de funciones públicas, bien porque los actos administrativos se encontraban en vía administrativa ante la Contraloría General de la República, pendientes de interposición o decisión de los recursos administrativos correspondientes; o porque las sanciones fueron impuestas en fechas posteriores a las de los comicios; o porque el Consejo Nacional Electoral no había sido notificado de las sanciones impuestas o que las personas que se postulaban ya no estaban inhabilitadas para el ejercicio de funciones públicas por haberse cumplido el lapso de la sanción de inhabilitación para el ejercicio de la función pública impuesta”. En consecuencia, “para el momento en que fueron celebrados los comicios […], mal podía el Consejo Nacional Electoral impedir sus inscripciones como aspirantes a cargos de elección popular, sobre la base de hechos o situaciones que desconocía por cuanto las causas no estaban firmes en sede administrativa”. Así, para el Estado, “[l]a diferencia en los casos señalados es objetiva y razonable pues la distinción parte de supuestos de hecho diferentes, ya que para el momento de la postulación del [señor López Mendoza] la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas impuesta se encontraba firme”.
189. En síntesis, el Estado indicó que “un trato discriminatorio supondría que el Consejo Nacional Electoral hubie[se] permitido la postulación para el proceso electoral efectuado en noviembre de 2008, de personas que se encontraban en igualdad de condiciones que el [señor] López Mendoza; lo que no sucedió puesto que el ente comicial habría rechazado las postulaciones para cargos de elección popular no sólo d[e éste] sino de todas las personas que se encontraban inhabilitadas para el ejercicio de funciones públicas”.
2. Consideraciones de la Corte
190. Teniendo en cuenta que la violación del artículo 24 no fue alegada por la Comisión Interamericana (supra párr. 186), la Corte reitera que las presuntas víctimas y sus representantes pueden invocar la violación de otros derechos distintos a los ya comprendidos en la demanda mientras ello se atenga a los hechos ya contenidos en la demanda (supra párr. 27) y se realice en el momento procesal oportuno -en el escrito de solicitudes y argumentos-, lo cual ocurre en el presente caso. Esta posibilidad tiene el propósito de hacer efectiva la facultad procesal de locus standi in judicio que se les reconoce en el Reglamento del Tribunal, sin desvirtuar por ello los límites convencionales a su participación y al ejercicio de la competencia de la Corte, ni un menoscabo o vulneración para el derecho de defensa del Estado, el cual cuenta con las oportunidades procesales para responder a los alegatos de la Comisión y de los representantes en todas las etapas del proceso. De tal manera, corresponde a la Corte, finalmente, decidir en cada caso acerca de la procedencia de alegatos de tal naturaleza en resguardo del equilibrio procesal de las partes .
191. En el presente caso, la Corte constata que en su informe de admisibilidad la Comisión “[d]eclar[ó] admisible la petición […], con relación a los derechos consagrados en los artículos 23, 8 y 25 de la Convención Americana, en conexión con las obligaciones establecidas en los artículos 1.1 y 2 del mismo instrumento” . Posteriormente, en su informe de fondo, la Comisión reseñó expresamente que “en sus alegatos […] el peticionario aleg[ó] violaciones al artículo 24 de la Convención Americana por la aplicación de un estándar discriminatorio”. Conforme a la Comisión, en esa oportunidad los representantes “[s]ustenta[ron su] argumento sobre la base de manifestaciones emitida[s] en medios de comunicación por parte del señor Oscar Pérez” y “en virtud de que iguales circunstancias operaron, entre otros, respecto de los señores Régulo Hernández, Gleen Rivas, Cruz Ortiz, Cándido Rodríguez, Tirso Colmenares, Oswaldo Díaz, Justo Hernández[ y] Jenny Cedeño”. No obstante ello, la Comisión no concluyó la responsabilidad del Estado por la alegada violación del artículo 24 de la Convención . En consecuencia, en su demanda –que fija el marco fáctico del caso-, la Comisión no hizo mención a los citados hechos ni a la supuesta violación involucrada (supra párrs. 2 y 3).
192. Asimismo, el Tribunal observa que en el escrito de solicitudes y argumentos el señor López Mendoza alegó la supuesta violación de la igualdad ante la ley indicando que el Consejo Nacional Electoral permitió la postulación en los procesos electorales de 2004 y 2005 a ciertas personas que se encontraban sancionadas con inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas (supra párr. 187). Además, la Corte toma en cuenta que el Estado indicó que dichas personas “no estaban inhabilitadas para el ejercicio de funciones públicas”, justificando dicha afirmación en 4 supuestos, a saber: i) porque los actos administrativos se encontraban en vía administrativa ante la Contraloría General de la República, pendientes de interposición o decisión de los recursos administrativos correspondientes; ii) porque las sanciones fueron impuestas en fechas posteriores a las de los comicios; iii) porque el Consejo Nacional Electoral no había sido notificado de las sanciones impuestas, o iv) porque las personas que se postulaban ya no estaban inhabilitadas para el ejercicio de funciones públicas por haberse cumplido el lapso de la sanción (supra párr. 188).
193. Al respecto, el Tribunal destaca que el Estado presentó pruebas orientadas a acreditar que las citadas personas supuestamente inhabilitadas para el ejercicio de funciones públicas no se encontraban en dicha situación con miras a las elecciones de 2004 y 2005, en la medida que sus casos respondían a alguno de los 4 supuestos señalados (supra párr. 188 y 192). En ese sentido, consta en el expediente, inter alia, el oficio de 22 de noviembre de 2004 remitido por el Contralor General de la República al Presidente del Consejo Nacional Electoral (CNE) en el que se consigna una lista de 118 personas a las que se les impuso la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas . Asimismo, el Estado remitió copia del oficio de 12 de junio de 2006 enviado por el Contralor General de la República a la Rectora Presidenta del Consejo Nacional Electoral (CNE) en el que consta una lista de 54 personas a las que también se les impuso las sanciones de inhabilitación o destitución .
194. La Corte entiende que las 118 personas de la primera lista y las 54 de la segunda se encontraban bajo la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas. Sin embargo, el Tribunal no tiene competencia para decidir si procedía en cado uno de dichos casos el impedimento de postulación a las elecciones realizadas en Venezuela en los años 2004 y 2005. En efecto, la Corte no tiene facultad para decidir si las referidas personas debieron estar impedidas de inscribirse y postular en los citados comicios electorales, en atención a los procedimientos administrativos y judiciales correspondientes a cada uno de ellos. Adicionalmente, el Tribunal hace notar que los representantes no presentaron en su escrito de solicitudes y argumentos la prueba suficiente que pudiese clarificar la presunta situación de discriminación que se habría configurado con relación a personas que, en la supuesta misma situación del señor López Mendoza, recibieron un trato diferente por parte del Consejo Nacional Electoral en los comicios de los años 2004 y 2005. Así, en las circunstancias específicas del presente caso, no es posible afirmar que el derecho establecido en el artículo 24 de la Convención otorgara al señor López Mendoza la facultad de exigir una misma respuesta del Consejo Nacional Electoral en su caso.
195. En conclusión, el Estado no es responsable por la violación del derecho a la igualdad reconocido en el artículo 24 de la Convención Americana en perjuicio del señor López Mendoza.
D. Deber de adoptar disposiciones de derecho interno
1. Alegatos de las partes
196. La Comisión alegó que “las causas para aplicar la sanción y la gradación de la[s] sanciones no están previamente definidas [de] manera pormenorizada y precisa, lo cual contraviene el principio de tipicidad penal” y “afecta la posibilidad de argumentar sobre la pertinencia y proporcionalidad de la sanción en un procedimiento contradictorio”. Sintetizó que la “falta de tipificación permite la discrecionalidad del Contralor General en la imposición de la sanción y afecta la posibilidad [de] someterla a revisión ante órganos judiciales independientes”. Por otra parte, la Comisión alegó que “después de la declaratoria de responsabilidad administrativa y la imposición de la sanción de multa, no se prevé una notificación de la posibilidad de que el proceso sancionatorio continúe”, y que “la legislación interna no establece un marco temporal para que el Contralor ejerza su facultad discrecional de inhabilitar políticamente”, generando una “incertidumbre que tiene serias repercusiones en el ejercicio de las garantías del debido proceso”.
197. Los representantes señalaron que la inhabilitación se impone “sin que exista un marco normativo de gradación de la sanción” y “sin definición previa de criterios para la tasación de la pena conforme a la gravedad de la conducta”. Indicaron que los conceptos de gravedad y entidad del ilícito “son interpretados y utilizados de manera subjetiva, puesto que en los actos administrativos de inhabilitación [al señor López Mendoza] no se [le] explican las razones ni el mecanismo a través del cual se llegó a determinar su procedencia, menos aún se soportan en acervo probatorio alguno”. Precisaron entonces que el “ejercicio del ius puniendi” en cabeza del Contralor “es ilimitado, pues este último puede imponer sanciones administrativas cuando así lo considere y después de transcurrido incluso años”. Agregaron que el Contralor “puede mantener en suspenso la aplicación de sanciones accesorias, constituyéndose ello en inseguridad jurídica, arbitrariedad y falta de transparencia”.
198. El Estado alegó que el artículo 105 “establece en forma expresa tanto las infracciones administrativas” como “las sanciones” y, además, dispone que éstas se aplicarán atendiendo a la entidad del ilícito y a la gravedad de la irregularidad. Agregó que “la legalidad de la sanción de inhabilitación […] no está ni puede estar supeditada al hecho de que ésta se encuentre contenida en el mismo acto administrativo que declara la responsabilidad administrativa”, pues “ambos pronunciamientos emanan de funcionarios distintos, por lo que no pueden coexistir en un mismo y único acto” y sólo “procede después de declarada la responsabilidad administrativa”. Añadió que “visto que las responsabilidades administrativas” del señor López Mendoza “fueron declaradas por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República”, en ese mismo acto declarativo de responsabilidad “no hubiese podido imponer el mencionado funcionario a la […] víctima la sanción de inhabilitación, sin incurrir en incompetencia manifiesta, toda vez que éste únicamente tenía una delegación específica, siendo la aludida sanción de inhabilitación una atribución exclusiva y excluyente del Contralor General”. El Estado agregó que “ante la ausencia de un lapso expreso para que el Contralor General […] imponga las sanciones accesorias”, se “ha considerado procedente” aplicar “el lapso general de prescripción de cinco años” señalado en el artículo 114 de la LOCGRSNCF.
2. Consideraciones de la Corte
199. La Corte considera que en el marco de las debidas garantías establecidas en el artículo 8.1 de la Convención Americana se debe salvaguardar la seguridad jurídica sobre el momento en el que se puede imponer una sanción. Al respecto, la Corte Europea ha establecido que la norma respectiva debe ser: i) adecuadamente accesible , ii) suficientemente precisa , y iii) previsible . Respecto a este último aspecto, la Corte Europea utiliza el denominado “test de previsibilidad”, el cual tiene en cuenta tres criterios para determinar si una norma es lo suficientemente previsible, a saber : i) el contexto de la norma bajo análisis; ii) el ámbito de aplicación para el que fue creado la norma, y iii) el estatus de las personas a quien está dirigida la norma.
200. Al respecto, la Corte observa que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Venezuela ha analizado el cumplimiento del principio de legalidad en relación con las sanciones establecidas en el artículo 105 de la LOCGRSNCF. Dicho Tribunal ha precisado que:
El principio de tipicidad exige una lex certa que ofrezca seguridad jurídica a los ciudadanos acerca de las consecuencias gravosas de la infracción administrativa. No obstante, con ocasión de la vigencia matizada del ius puniendi del Estado en el derecho administrativo sancionador, se ha aceptado estándares deontológicos de conducta que canalizan la verificación de la infracción administrativa a través de la descripción normativa de actos, hechos u omisiones generado[res] de responsabilidad administrativa; de ninguna manera podrían asimilarse a lo que en el derecho penal se denominan “leyes penales en blanco”. […] El hecho es que, en el ámbito administrativo la implementación de lo que la doctrina llama “conceptos jurídicos indeterminados” no está proscrita; antes más, son empleados para la verificación de la gradación de la sanción, pero no de la infracción en sí misma. Se trata entonces de un criterio que ofrece al órgano sancionador un margen de apreciación que no riñe con el principio de tipicidad, pues en él debe llenarse, a través de un examen pormenorizado y concreto de los hechos y de una calificación desde los valores comprometidos en el concepto, las máximas exigidas para justificar el por qué de la sanción impuesta. Lo importante para que no se incurra en el quebrantamiento del principio de tipicidad es que el ilícito o la infracción se encuentren perfectamente definidos, así como también la sanción. […] En el caso del artículo 105 de la [LOCGRSNCF] se estipula que la declaratoria de responsabilidad administrativa será sancionada con la multa prevista en el artículo 94 de la Ley, de acuerdo con la gravedad de la falta y el monto de los perjuicios causados siguiendo lo dispuesto en el artículo 66 y siguientes del Reglamento de la Ley […]; y que el Contralor impondrá la sanción de suspensión sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro (24) meses o la destitución del declarado responsable en atención a la entidad del ilícito cometido; y la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince (15) años atendiendo a la gravedad de la irregularidad. Los conceptos jurídicos indeterminados allí expresados ofrecen un margen de apreciación discrecional al órgano de control fiscal para la gradación de la sanción atendiendo a la entidad de la infracción y de sus efectos .
201. Frente a lo alegado por las partes en el sentido que el grado de discrecionalidad que puede ejercer el Contralor a la hora de imponer la inhabilitación es desproporcionado y que esto se debe a la presunta falta de un marco normativo para graduar las sanciones principales y las accesorias, la Corte nota que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo señaló lo siguiente en relación con el principio de tipicidad de las sanciones administrativas:
Ahora bien, esta potestad discrecional, para ser legal y legítima es necesariamente parcial, ya que el dispositivo legal (en este caso la [LOCGRSNCF]), debe establecer algunas condiciones o requisitos para su ejercicio, dejando las demás a la estimación del órgano competente […] En tal sentido, el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, exige que la medida o providencia a juicio de la autoridad competente debe mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, lo cual es controlable por la jurisdicción contencioso-administrativa; lo que es inaceptable es pretender la declaratoria de nulidad de una norma general por el solo hecho de contener una potestad discrecional. El control jurisdiccional del acto discrecional podría implicar la nulidad del acto discrecional, si se advierte incompetencia del ente que lo dicte, incongruencia fáctica (falso supuesto de hecho), incongruencia teleológica (desviación de poder) o incongruencia formal (vicio de procedimiento). […] [A]l estar debidamente tipificados en la [LOCGRSNCF], tanto los hechos lícitos (artículos 91 y 92), como las sanciones administrativas (artículos 93, 94 y 105); la potestad discrecional del órgano contralor no es una “norma en blanco”, pues debe ajustarse a los parámetros expresamente establecidos en la Ley Orgánica .
202. Sobre el particular, la Corte considera que los problemas de indeterminación no generan, per se, una violación de la Convención, es decir, que el hecho de que una norma conceda algún tipo de discrecionalidad no es incompatible con el grado de previsibilidad que debe ostentar la norma, siempre y cuando el alcance de la discrecionalidad y la manera en que se debe ejercer sea indicado con suficiente claridad con el fin de brindar una adecuada protección para que una interferencia arbitraria no se produzca . La Corte constata que existen criterios que el Contralor General debe seguir para tomar la decisión de imponer cualquiera de las tres sanciones que consagra el artículo 105 de la LOCGRSNCF (supra párr. 33), y que existen parámetros a la discrecionalidad que le concede dicha norma al Contralor.
203. Respecto a lo alegado por las partes sobre la inexistencia de una norma que establezca el término temporal con el que cuenta el Contralor para imponer las sanciones accesorias una vez se haya declarado la responsabilidad administrativa de un funcionario público e impuesto la correspondiente multa, la Corte observa que la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, tomando en cuenta la norma general sobre prescripción de las acciones administrativas sancionatorias (establecida en la LOCGRSNCF), en jurisprudencia posterior a los hechos del presente caso, ha señalado un plazo máximo de cinco años para que pueda ser adoptada la sanción de inhabilitación. Dicha Sala determinó que “ante la ausencia de un lapso expreso para que el Contralor General de la República imponga las sanciones accesorias”, “debe aplicarse de forma análoga un lapso general de prescripción” .
204. En el presente caso la imposición de la inhabilitación al señor López Mendoza por los hechos relacionados con PDVSA ocurrió aproximadamente cinco meses después de que la declaratoria de responsabilidad administrativa quedara en firme (supra párrs. 57 y 58), mientras que la inhabilitación por los hechos relacionados con el Municipio Chacao fue impuesta aproximadamente seis meses después de la resolución que dejó en firme la declaratoria de responsabilidad (supra párrs. 80 y 81).
205. Al respecto, si bien el tiempo que transcurrió en el presente caso entre la declaratoria de responsabilidad y la imposición de la inhabilitación no fue en sí mismo excesivo, está probado que la norma interna no establecía un término o plazo fijo para que el Contralor ejerciera dicha facultad. La decisión de la Sala Político Administrativa mediante la cual se intentó suplir esta laguna normativa con el término de prescripción de la acción administrativa no cumple con el estándar de previsibilidad o certeza de la norma. En efecto, el “test de previsibilidad” implica constatar que la norma delimite de manera clara el alcance de la discrecionalidad que puede ejercer la autoridad y se definan las circunstancias en las que puede ser ejercida con el fin de establecer las garantías adecuadas para evitar abusos . La Corte considera que la incertidumbre sobre el plazo dentro del cual se podría imponer las sanciones accesorias establecidas en el artículo 105 de la LOCGRSNCF es contraria a la seguridad jurídica que debe ostentar un procedimiento sancionatorio. Por otro lado, el plazo de cinco años no es razonable para garantizar la previsibilidad en la imposición de una sanción. Constituye un plazo excesivamente prolongado y, por lo tanto, es incompatible con la necesidad de que un procedimiento sancionatorio concluya al momento de determinarse la responsabilidad correspondiente, de tal forma que el imputado no espere por un plazo demasiado amplio a que se determine el tipo de sanción que debe recibir por una responsabilidad que ya ha sido determinada. Además, la falta de un plazo cierto, previsible y razonable puede dar lugar a un ejercicio arbitrario de la discrecionalidad a través de sanciones aplicadas en un momento totalmente inesperado para la persona que ya fue declarada responsable previamente.
206. En consecuencia, al no cumplir con el requisito de previsibilidad y, además, teniendo en cuenta lo señalado en el sentido que el artículo 105 de la LOCGRSNCF permite la restricción del derecho a ser elegido por una autoridad que no es juez penal (supra párrs. 107 y 108), la Corte concluye en el presente caso se vulneraron los artículos 8.1, 23.1.b y 23.2, en relación con los artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana.
VII
REPARACIONES
(APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 63.1 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA)
207. Sobre la base de lo dispuesto en el artículo 63.1 de la Convención Americana , la Corte ha indicado que toda violación de una obligación internacional que haya producido daño comporta el deber de repararlo adecuadamente , y que esa disposición recoge una norma consuetudinaria que constituye uno de los principios fundamentales del Derecho Internacional contemporáneo sobre responsabilidad de un Estado .
208. En el presente caso el Estado solicitó de manera general que “se declare sin lugar la demanda interpuesta […] por la Comisión Interamericana […], así como las solicitudes de reparaciones y costas, en ella contenidas”. Sin embargo, en consideración de las violaciones a la Convención Americana declaradas en los capítulos anteriores, el Tribunal analizará las pretensiones presentadas por la Comisión y los representantes, así como las posiciones presentadas por el Estado ad cautela, a la luz de los criterios fijados en la jurisprudencia de la Corte en relación con la naturaleza y alcances de la obligación de reparar, con el objeto de disponer las medidas tendientes a reparar los daños ocasionados a la víctima.
209. La reparación del daño ocasionado por la infracción de una obligación internacional requiere, siempre que sea posible, la plena restitución (restitutio in integrum), que consiste en el restablecimiento de la situación anterior. De no ser esto factible, como ocurre en la mayoría de los casos, el Tribunal determinará medidas para garantizar los derechos conculcados, reparar las consecuencias que las infracciones produjeron y establecer una indemnización que compense los daños ocasionados . Por tanto, la Corte ha considerado la necesidad de otorgar diversas medidas de reparación, a fin de resarcir los daños de manera integral, por lo que además de las compensaciones pecuniarias, las medidas de restitución, satisfacción y garantías de no repetición tienen especial relevancia por los daños ocasionados .
210. Este Tribunal ha establecido que las reparaciones deben tener un nexo causal con los hechos del caso, las violaciones declaradas, los daños acreditados, así como con las medidas solicitadas para reparar los daños respectivos. Por lo tanto, la Corte deberá observar dicha concurrencia para pronunciarse debidamente y conforme a derecho .
A. Parte Lesionada
211. El Tribunal reitera que se considera parte lesionada, en los términos del artículo 63.1 de la Convención, a quien ha sido declarado víctima de la violación de algún derecho consagrado en la misma . La víctima en el presente caso es el señor Leopoldo López Mendoza, por lo que será considerado beneficiario de las reparaciones que ordene esta Corte.
B. Medidas de reparación integral: restitución, satisfacción y garantías de no repetición
212. El Tribunal determinará medidas que buscan reparar el daño inmaterial y que no tienen naturaleza pecuniaria, y dispondrá medidas de alcance o repercusión pública .
213. La jurisprudencia internacional y en particular de la Corte, ha establecido reiteradamente que la sentencia constituye per se una forma de reparación . No obstante, considerando las circunstancias del caso sub judice, en vista de las afectaciones al señor López Mendoza y consecuencias de orden inmaterial o no pecuniario derivadas de las violaciones de los artículos 8, 23 y 25 de la Convención Americana, declaradas en perjuicio de la víctima, la Corte estima pertinente fijar las siguientes medidas.
1. Restitución
214. La Comisión solicitó a la Corte que ordene al Estado “[a]dopt[ar] las medidas necesarias para reestablecer los derechos políticos del señor Leopoldo López Mendoza”.
215. Por su parte, los representantes solicitaron la “[r]estitución plena en el ejercicio del derecho político [del señor López Mendoza] a ser electo, según el art[í]culo 23 de la Convención […], a fin de poderse presentar como candidato en las elecciones que se celebren en la República Bolivariana de Venezuela”. En ese sentido, requirieron que se “deje[n] sin efecto las decisiones de inhabilitación dictadas por la Contraloría […], así como aquellas decisiones dictadas por las distintas ramas del Poder P[ú]blico Nacional en el marco de las inhabilitaciones políticas administrativas”. En la misma línea, solicitaron al Tribunal que “requiera al Estado que el Consejo Nacional Electoral permita la inscripción y postulación electoral al [señor] López [Mendoza] para cualquier proceso de elecciones a celebrarse en […] Venezuela”.
216. Sobre el particular, el Tribunal toma nota que en la audiencia pública del presente caso, el señor López Mendoza señaló que “según [la] Contraloría General de la República” sus derechos políticos se restablecerían “en el año 2014”. Agregó que, en ese sentido, esperaba “liberar[se] de [la] restricción a [dichos] derechos [y tener] la posibilidad de participar libremente en [los] procesos electorales de [su] país” .
217. La Corte ha señalado que, en las circunstancias específicas del presente caso, se violaron los artículos 23.1.b, 23.2 y 8.1, en relación con los artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana (supra párrs. 109, 149, 205 y 206). En consecuencia, el Tribunal declara que el Estado, a través de los órganos competentes, y particularmente del Consejo Nacional Electoral (CNE), debe asegurar que las sanciones de inhabilitación no constituyan impedimento para la postulación del señor López Mendoza en el evento de que desee inscribirse como candidato en procesos electorales a celebrarse con posterioridad a la emisión de la presente Sentencia.
218. Asimismo, la Corte declara que el Estado debe dejar sin efecto las Resoluciones Nos. 01-00-000206 de 24 de agosto de 2005 y 01-00-000235 de 26 de septiembre de 2005 emitidas por el Contralor General de la República (supra párrs. 58 y 81), mediante las cuales se declaró la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas del señor López Mendoza por un período de 3 y 6 años, respectivamente.
2. Satisfacción
219. La Comisión no solicitó a la Corte que ordene al Estado ninguna medida de satisfacción.
220. Los representantes solicitaron que el Estado reconozca su responsabilidad internacional en el presente caso.
221. La Corte estima que la medida solicitada por los representantes usualmente, aunque no exclusivamente, es ordenada con el objeto de reparar violaciones a los derechos a la vida, a la integridad y libertad personales y, en ese sentido, el Tribunal considera que dicha medida no resulta necesaria para reparar la violación constatada en el presente caso.
222. Por otro lado, la Corte estima, como lo ha dispuesto en otros casos , que el Estado deberá publicar, en el plazo de seis meses, contado a partir de la notificación de la presente Sentencia:
a) el resumen oficial de la presente Sentencia elaborado por la Corte, por una sola vez, en el Diario Oficial;
b) el resumen oficial de la presente Sentencia elaborado por la Corte, por una sola vez, en un diario de amplia circulación nacional, y
c) la presente Sentencia en su integridad, disponible por un período de un año, en un sitio web oficial.
3. Garantías de no repetición
223. La Comisión solicitó que la Corte ordene al Estado que “[a]decue el ordenamiento jurídico interno, en particular el artículo 105 de la [LOCGRSNCF] que impone la inhabilitación para la postulación a un cargo de elección popular, a las disposiciones del artículo 23 de la Convención Americana”. Asimismo, que se ordene “[f]ortale[cer] las garantías del debido proceso en los procedimientos administrativos de la Contraloría […] conforme a los estándares del artículo 8 de la Convención Americana”.
224. En el mismo sentido, los representantes solicitaron que “[s]e le requiera al Estado venezolano la supresión o modificación del art[í]culo 105 de la [LOCGRSNCF y e]l cese inmediato de la imposición de inhabilitaciones polític[o] administrativas dictadas por el Contralor General de la Rep[ú]blica”.
225. Teniendo en cuenta que el Tribunal declaró las violaciones al derecho a ser elegido y a las garantías judiciales (supra párrs. 109 y 149), la Corte considera que, como garantía de no repetición, el Estado deberá, en un plazo razonable, adecuar el artículo 105 de la LOCGRSNCF de acuerdo a lo señalado en los párrafos 199, 205 y 206 de esta Sentencia.
226. Sin perjuicio de ello, conforme lo ha establecido en su jurisprudencia previa, este Tribunal recuerda que es consciente que las autoridades internas están sujetas al imperio de la ley y, por ello, están obligadas a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico . Pero cuando un Estado es Parte de un tratado internacional como la Convención Americana, todos sus órganos, incluidos sus jueces y demás órganos vinculados a la administración de justicia, también están sometidos a aquél, lo cual les obliga a velar para que los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de normas contrarias a su objeto y fin. Los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles están en la obligación de ejercer ex officio un “control de convencionalidad” entre las normas internas y la Convención Americana, en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. En esta tarea, los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia deben tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana .
227. Así, por ejemplo, tribunales de la más alta jerarquía en la región, tales como la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica , el Tribunal Constitucional de Bolivia , la Suprema Corte de Justicia de República Dominicana , el Tribunal Constitucional del Perú , la Corte Suprema de Justicia de la Nación de Argentina y la Corte Constitucional de Colombia , se han referido y han aplicado el control de convencionalidad teniendo en cuenta interpretaciones efectuadas por la Corte Interamericana.
228. En conclusión, independientemente de las reformas legales que el Estado deba adoptar (supra párr. 225), con base en el control de convencionalidad, es necesario que las interpretaciones judiciales y administrativas y las garantías judiciales se apliquen, adecuándose a los principios establecidos en la jurisprudencia de este Tribunal que han sido reiterados en el presente caso.
4. Otras medidas de reparación solicitadas
229. Los representantes “[s]olicita[ron] se acuerde una [m]edida [g]eneral de [r]eparación y no repetición, a los fines de amparar y proteger al importante número de venezolanos que se encuentran en la misma situación de hecho y derecho [aproximadamente 575 personas], a los fines de que se restituya el ejercicio de sus derechos políticos y el Estado se comprometa a no tolerar, admitir y aprobar nuevas herramientas para la persecución y l[í]mite al ejercicio de estos derechos”.
230. Respecto a esta solicitud, la Corte considera que la emisión de la presente Sentencia y las reparaciones ordenadas en este capítulo resultan suficientes y adecuadas para remediar las violaciones sufridas por la víctima . Por otro lado, el Tribunal ha señalado que el supuesto contexto de persecución y generación de obstáculos a los miembros de partidos de la oposición política en Venezuela a través de la aplicación de sanciones administrativas como la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas planteado por los representantes no fue incluido por la Comisión en su demanda (supra párr. 28), motivo por la cual, por razones procesales, no fue valorado en el fondo del asunto. Así, la Corte reitera que las reparaciones deben tener un nexo causal con los hechos del caso y las violaciones declaradas (supra párr. 210). Por lo tanto, el Tribunal no se pronuncia respecto a la referida solicitud de reparaciones.
C. Indemnización Compensatoria por daño material e inmaterial
231. La Corte ha desarrollado en su jurisprudencia los conceptos de daño material e inmaterial y los supuestos en que corresponde indemnizarlos.
232. La Comisión “consider[ó] pertinente que se reparen las consecuencias de las violaciones cometidas en perjuicio de la víctima mediante el pago de una indemnización como compensación por los daños [materiales y morales] ocasionados en el caso”.
233. Los representantes no solicitaron a la Corte que ordene al Estado el pago de un monto específico por concepto de daño material e inmaterial.
234. La Corte observa que no existe prueba sobre el daño material sufrido por el señor López Mendoza y que, respecto al daño moral, la única prueba que obra en el expediente se relaciona con la declaración de la víctima en la audiencia pública. El señor López Mendoza señaló que “no pued[e] ejercer ningún tipo de función pública ante el Estado venezolano, en el nivel local, regional o nacional [y que] fu[e] excluido totalmente de participar como servidor público [y] de poder ejercer [su] derecho político y presentar[se] como candidato a cargo de elección popular”. Agregó que “esta carrera política [es su] oficio[ y que] estar inhabilitado para un político, para un servidor público, es como quitarle la madera al carpintero […] o quitarle la posibilidad a quienes se dedican a la justicia de […] evaluar casos de justicia”. De acuerdo con el señor López Mendoza, “una inhabilitación política [implica] sustraer[lo] completamente de [su] oficio, [su] vocación, de trabajar con la gente, de trabajar con la ciudadanía, de construir una esperanza a través de la posibilidad de que sea la gente la que decida”. Finalmente, precisó que “a partir del año 2008 […] no h[a] podido ser un servidor público dentro de la estructura del Estado venezolano[ y que, no obstante ello, se] h[a] mantenido con [las] comunidades, […] organizando la esperanza de un pueblo que quiere una opción de cambio” .
235. Considerando que la jurisprudencia internacional ha establecido reiteradamente que la Sentencia puede constituir per se una forma de reparación (infra párr. **) y, teniendo en cuenta que en las circunstancias del caso sub judice el Tribunal no cuenta con otro elemento a valorar adicional a la declaración de la víctima y que los representantes de la víctima no hicieron una solicitud concreta por concepto de daño material e inmaterial, la Corte no determina una medida de reparación pecuniaria al respecto.
D. Costas y gastos
236. Como ya lo ha señalado la Corte en oportunidades anteriores, las costas y gastos están comprendidos dentro del concepto de reparación establecido en el artículo 63.1 de la Convención Americana
237. La Comisión solicitó que el Estado “pag[ue] las costas originadas a nivel nacional en la tramitación de los procesos judiciales seguidos por la víctima o sus representantes en el fuero interno, así como las originadas a nivel internacional en la tramitación del caso ante la Comisión y las que se originen como consecuencia de la tramitación de la […] demanda ante la Corte que sean debidamente probadas por los representantes”.
238. Los representantes “solicit[aron] que se [pagaran] las costas y gastos en que incurr[ió el señor López Mendoza] con motivo de las gestiones relacionadas con la tramitación de las causas ante la justicia, tanto en la jurisdicción interna como internacional”. De acuerdo con el señor López Mendoza, él “debi[ó] incurrir en cuantiosos gastos, principalmente relacionados con los costos de los honorarios profesionales de los abogados que [lo] representaron tanto en los procedimientos administrativos y judiciales internos; como en los procedimientos ante la Comisión Interamericana y [la] Corte Interamericana”. Ello, además de los “costos adicionales” en los que habría tenido que incurrir, “tales como: carteles de emplazamiento, copias certificadas, gastos de notificaciones, gastos de envíos expresos, llamadas internacionales, llamadas a celulares, entre otros”.
239. Así, en cuanto a los “[p]rocedimientos administrativos y judiciales internos”, los representantes indicaron que la víctima habría realizado gastos de: i) Bs. 7.500,00 equivalentes a US$ 1.744,18 por honorarios profesionales en “los dos procedimientos administrativos ante la Contraloría General de la República” ; ii) Bs. 5.000,00 equivalentes a US$ 1.162,79 por “honorarios profesionales correspondientes a los cuatro procesos judiciales [involucrados en el caso] (un amparo, dos recursos contencioso administrativos y una acción de inconstitucionalidad)”; y iii) Bs. 1.000,00 equivalentes a US$ 232,55 correspondientes a los “[g]astos procesales en los juicios indicados”. Con relación a los “[p]rocedimientos ante la C[omisión] y [la] Corte”, los representantes señalaron que la víctima habría realizado gastos de: i) Bs. 150.500,00 equivalentes a US$ 35.000 por honorarios profesionales y ii) aproximadamente Bs. 79.980,00 equivalentes a US$ 15.000 por gastos procesales. Dichas cantidades representan un monto total de US$ 53.139,52. Por último, solicitaron a la Corte que “con base en las mencionadas cantidades, reconozca en equidad los montos que por costas y gastos se han ocasionado y se ocasionarán por la defensa de [los] derechos [del señor López Mendoza]”.
240. El Estado únicamente señaló que “los boletos de avión [factura No. 026709] que corresponden a los [señores] José Maes, Antonio Canova, Bernardo Pulido y Moisés Alberto Arteaga Sánchez fueron adquirid[o]s por la Sociedad Anónima Técnica de Conservación Ambiental (SATECA) […], que actualmente es concesionaria del Municipio Chacao, municipio en el cual el [señor] López [Mendoza] ejerció la función pública como Alcalde”. Sobre el particular, los representantes observaron que “[n]o existe nada de extraordinario en que un particular reciba contribuciones por parte de particulares bien sean personas naturales o personas jurídicas, más aún tomando en cuenta lo oneroso que puede convertirse un procedimiento ante el Sistema Interamericano”. Además, aclararon que “no es cierto que la Sociedad Anónima Técnica de Conservación Ambiental (SATECA) fuese concesionaria de la Alcaldía de Chacao [en el tiempo en el] cual Leopoldo López fue Alcalde[, esto es,] hasta el año 2008, [sino que] SATECA es concesionaria de dicho [M]unicipio sólo desde el año 2010 y después de haber cumplido con todos los requisitos [de] la ley y haber sido seleccionada en licitación pública”.
241. En cuanto al reembolso de las costas y gastos, corresponde al Tribunal apreciar prudentemente su alcance, el cual comprende los gastos generados ante las autoridades de la jurisdicción interna, así como los generados en el curso del proceso ante el Sistema Interamericano, teniendo en cuenta las circunstancias del caso concreto y la naturaleza de la jurisdicción internacional de protección de los derechos humanos. Esta apreciación puede ser realizada con base en el principio de equidad y tomando en cuenta los gastos señalados por las partes, siempre que su quantum sea razonable .
242. En el presente caso el Tribunal observa que en cuanto a los procedimientos administrativos y judiciales internos, los representantes únicamente remitieron prueba de los gastos por pago de honorarios profesionales respecto de los dos procedimientos administrativos ante la Contraloría General de la República, ascendentes a US$ 1.744,18. Es decir, que no consta en el expediente respaldo probatorio respecto a los montos en que la víctima habría incurrido con ocasión de los citados cuatro procesos judiciales y por concepto de gastos procesales. Sin embargo, la Corte considera que es razonable suponer que durante estos procesos la víctima realizó erogaciones económicas. Por otra parte, con relación al proceso ante el Sistema Interamericano, la Corte observa que el señor López Mendoza y los representantes incurrieron en diversos gastos relativos a honorarios, transporte, servicios de comunicación, viáticos, fotocopias, entre otros . Si bien algunos montos no han quedado acreditados en su totalidad , el Tribunal puede inferir que en el Sistema Interamericano la víctima y los representantes incurrieron en gastos por un monto aproximado de US$ 11.557,52. Además, si bien los representantes solicitaron US$ 35.000 por honorarios, no presentaron argumentos específicos que permitan analizar la razonabilidad y alcance de dicha solicitud .
243. Teniendo en cuenta los alegatos y observaciones de las partes, así como la prueba aportada, la Corte determina en equidad que el Estado debe entregar la cantidad de US$ 12.000,00 (doce mil dólares de los Estados Unidos de América) a la víctima, por concepto de costas y gastos. Dicha cantidad deberá ser cancelada dentro del plazo de un año a partir de la notificación de la presente Sentencia. El señor López Mendoza entregará, a su vez, la cantidad que estime adecuada a quienes fueron sus representantes en el fuero interno y en el proceso ante el Sistema Interamericano. Igualmente, la Corte precisa que en el procedimiento de supervisión del cumplimiento de la presente Sentencia, podrá disponer el reembolso a la víctima o sus representantes, por parte del Estado, de los gastos razonables en que incurran en dicha etapa procesal.
E. Modalidad de cumplimiento del reintegro de costas y gastos
244. El Estado deberá efectuar el reintegro de costas y gastos directamente a la víctima, dentro del plazo de un año contado a partir de la notificación de la presente Sentencia, en los términos de los párrafos siguientes.
245. El Estado debe cumplir su obligación mediante el pago en dólares de los Estados Unidos de América o en una cantidad equivalente en moneda venezolana, utilizando para el cálculo respectivo el tipo de cambio entre ambas monedas que esté vigente en la bolsa de Nueva York, Estados Unidos de América, el día anterior al pago.
246. Si por causas atribuibles al beneficiario del reintegro no fuese posible el pago de la cantidad determinada dentro del plazo indicado, el Estado consignará dicho monto a su favor en una cuenta o certificado de depósito en una institución financiera venezolana solvente, en dólares estadounidenses y en las condiciones financieras más favorables que permitan la legislación y la práctica bancaria. Si al cabo de 10 años el reintegro no ha sido reclamado, la cantidad será devuelta al Estado con los intereses devengados.
247. La cantidad asignada en la presente Sentencia como reintegro de costas y gastos deberá ser entregada a la persona indicada en forma íntegra, conforme a lo establecido en este Fallo, sin reducciones derivadas de eventuales cargas fiscales.
248. En caso de que el Estado incurriera en mora, deberá pagar un interés sobre la cantidad adeudada, correspondiente al interés bancario moratorio en Venezuela.
VIII
PUNTOS RESOLUTIVOS
249. Por tanto,
LA CORTE
DECLARA:
Por unanimidad, que:
1. El Estado es responsable por la violación del derecho a ser elegido, establecido en los artículos 23.1.b y 23.2, en relación con la obligación de respetar y garantizar los derechos, establecida en el artículo 1.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en perjuicio del señor López Mendoza, en los términos del párrafo 109 de la presente Sentencia.
2. El Estado es responsable por la violación del deber de motivación y el derecho a la defensa en los procedimientos administrativos que derivaron en la imposición de las sanciones de inhabilitación, establecidos en el artículo 8.1, en relación con la obligación de respetar y garantizar los derechos, establecida en el artículo 1.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en perjuicio del señor López Mendoza, en los términos del párrafo 149 de la presente Sentencia.
3. El Estado es responsable por la violación del derecho a la protección judicial, establecido en el artículo 25.1, en relación con la obligación de respetar y garantizar los derechos, el derecho a las garantías judiciales y el derecho a ser elegido, establecidos en los artículos 1.1, 8.1, 23.1.b y 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en perjuicio del señor López Mendoza, en los términos del párrafo 185 de la presente Sentencia.
4. El Estado ha incumplido la obligación de adecuar su derecho interno a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, establecida en el artículo 2, en relación con la obligación de respetar y garantizar los derechos, el derecho a las garantías judiciales y el derecho a ser elegido, establecidos en los artículos 1.1, 8.1, 23.1.b y 23.2 de la misma, en los términos del párrafo 206 de la presente Sentencia.
5. El Estado no violó el derecho a la defensa y el derecho a recurrir del fallo en los procedimientos administrativos que finalizaron en determinación de responsabilidad y sanciones de multa, reconocidos en el artículo 8.1, en relación con la obligación de respetar y garantizar los derechos, establecida en el artículo 1.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en perjuicio del señor López Mendoza, en los términos del párrafo 123 de la presente Sentencia.
6. El Estado no violó la garantía del plazo razonable en la resolución de los recursos contencioso administrativos de nulidad interpuestos contra las declaraciones de responsabilidad y sanciones de multa, y el recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, reconocida en el artículo 8.1, en relación con la obligación de respetar y garantizar los derechos, establecida en el artículo 1.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en perjuicio del señor López Mendoza, en los términos de los párrafos 169 y 180 de la presente Sentencia.
7. El Estado no violó la garantía de presunción de inocencia en los procesos que culminaron en determinación de responsabilidad y sanciones de multa, reconocida en el artículo 8.1, en relación con la obligación de respetar y garantizar los derechos, establecida en el artículo 1.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en perjuicio del señor López Mendoza, en los términos del párrafo 132 de la presente Sentencia.
8. El Estado no violó el derecho a la igualdad ante la ley, establecido en el artículo 24, en relación con la obligación de respetar y garantizar los derechos, establecida en el artículo 1.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en perjuicio del señor López Mendoza, en los términos del párrafo 195 de la presente Sentencia.
DISPONE:
Por unanimidad, que:
1. Esta Sentencia constituye per se una forma de reparación.
2. El Estado, a través de los órganos competentes, y particularmente del Consejo Nacional Electoral (CNE), debe asegurar que las sanciones de inhabilitación no constituyan impedimento para la postulación del señor López Mendoza en el evento de que desee inscribirse como candidato en procesos electorales a celebrarse con posterioridad a la emisión de la presente Sentencia, en los términos del párrafo 217 del presente Fallo.
3. El Estado debe dejar sin efecto las Resoluciones Nos. 01-00-000206 de 24 de agosto de 2005 y 01-00-000235 de 26 de septiembre de 2005 emitidas por el Contralor General de la República, en los términos del párrafo 218 del presente Fallo.
4. El Estado debe realizar las publicaciones indicadas en el párrafo 222 de la presente Sentencia, en el plazo de seis meses contado a partir de la notificación de la misma.
5. El Estado debe, en un plazo razonable, adecuar el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, de acuerdo a lo señalado en el párrafo 225 de esta Sentencia.
6. El Estado debe realizar el pago de la cantidad establecida en el párrafo 243, por concepto de reintegro de costas y gastos dentro del plazo de un año contado a partir de la notificación de la presente Sentencia, en los términos de los párrafos 244 a 248 de la misma.
7. El Estado debe, dentro del plazo de un año contado a partir de la notificación de esta Sentencia, rendir a la Corte un informe sobre las medidas adoptadas para cumplir con la misma.
8. La Corte supervisará el cumplimiento íntegro de esta Sentencia, en ejercicio de sus atribuciones y en cumplimiento de sus deberes conforme a la Convención Americana, y dará por concluido el presente caso una vez que el Estado haya dado cabal cumplimiento a lo dispuesto en la misma.
Los jueces Diego García-Sayán y Eduardo Vio Grossi hicieron conocer a la Corte sus Votos Concurrentes, los cuales acompañan la presente Sentencia.
Redactada en español e inglés, haciendo fe el texto en español, en Bogotá, Colombia, el 1 de septiembre de 2011.
Diego García-Sayán
Presidente
Manuel E. Ventura Robles Margarette May Macaulay
Rhadys Abreu Blondet Alberto Pérez Pérez
Eduardo Vio Grossi
Pablo Saavedra Alessandri
Secretario
Comuníquese y ejecútese,
Diego García-Sayán
Presidente
Pablo Saavedra Alessandri
Secretario
VOTO CONCURRENTE RAZONADO DEL JUEZ DIEGO GARCÍA-SAYÁN
SENTENCIA DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
CASO LÓPEZ MENDOZA VS. VENEZUELA
DE 1 DE SEPTIEMBRE DE 2011
1. El caso resuelto por la Corte se refiere a una víctima perfectamente individualizada, el señor Leopoldo López Mendoza, y a una situación y materia jurídica con un “punto central” identificado por la Corte:
100. El punto central del presente caso radica en las sanciones de inhabilitación impuestas al señor López Mendoza por decisión de un órgano administrativo en aplicación del artículo 105 de la LOCGRSNCF, que le impidieron registrar su candidatura para cargos de elección popular.
2. En torno a este aspecto central de la controversia la Corte ha determinado la responsabilidad internacional de Venezuela por la afectación, inter alia, al derecho establecido en el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos según el cual: “[l]a ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”.
3. Siendo el tema esencial de este caso el derecho del señor López Mendoza a registrar su candidatura para cargos electivos y habiendo la Corte declarado la violación del derecho a ser elegido, remitiéndose, entre otras, a la estipulación contenida en el artículo 23.2 de la Convención, corresponde complementar la interpretación del Tribunal sobre dicha disposición para los efectos acotados de este caso. El asunto al que se vio enfrentada la Corte en el presente caso guarda relación, también, con el ejercicio de la potestad sancionatoria por parte de la administración y sus límites tratándose de restricciones al sufragio pasivo.
4. Por las consideraciones que se exponen en la Sentencia, la Corte ha concluido que en este caso se vulneró el artículo 23.2 de la Convención Americana. Sin embargo, de sustentarse esa conclusión exclusivamente en una interpretación literal de la norma y no ser complementada con una explicación y fundamentación mayor, así como con otras herramientas de interpretación, podría conducir a conclusiones equívocas si se proyectara más allá del caso y para otras situaciones de afectación de derechos políticos. Que, particularmente, podría ser interpretada en un sentido debilitante de capacidades institucionales de los Estados en el enfrentamiento al flagelo de la corrupción.
5. De una interpretación no sólo literal sino sistemática y evolutiva del artículo 23.2 que, además, incorpore los trabajos preparatorios de la Convención como criterio complementario, se llega en este voto concurrente a un enfoque alternativo. Pero que no por ello lleva a concluir que el derecho del señor López Mendoza a ser elegido no fue violado.
Interpretación comprehensiva del artículo 23.2
6. Es conveniente un análisis adicional sobre las expresiones “exclusivamente” y “condena, por juez competente, en proceso penal” contenidas en el artículo 23.2 de la Convención. En particular para determinar si con ello se excluye totalmente la posibilidad de que se impongan limitaciones para ejercer cargos públicos por vías judiciales distintas a la penal o por vías administrativas, disciplinarias o a través de otros mecanismos. Una interpretación sistemática, evolutiva y teleológica así como el instrumental complementario de los trabajos preparatorios de la Convención Americana nos lleva a conclusiones diferentes.
7. La Corte ha efectuado ya, en un caso distinto , una determinación sobre el término “exclusivamente” y determinó que debía ser interpretado de manera sistemática con el artículo 23.1 y con el resto de los preceptos de la Convención y los principios básicos que la inspiran. En particular, se estableció que las causales consagradas en dicho artículo no son taxativas sino que pueden ser reguladas teniendo en cuenta variantes tales como las necesidades históricas, políticas, sociales y culturales de la sociedad:
166. El sistema interamericano [no] impone un sistema electoral determinado ni una modalidad específica para el ejercicio de los derechos a votar y a ser votado. La Convención Americana establece lineamientos generales que determinan un contenido mínimo de los derechos políticos y permite a los Estados que dentro de los parámetros convencionales regulen esos derechos de acuerdo a sus necesidades históricas, políticas, sociales y culturales, las que pueden variar de una sociedad a otra, e incluso en una misma sociedad, en distintos momentos históricos.
8. El análisis sistemático, teniendo en cuenta los elementos del presente caso, apunta, primero, a analizar esta norma de la Convención Americana en relación con otros instrumentos internacionales, universales y regionales, que regulan las restricciones a derechos políticos. Adicionalmente, hace indispensable tomar en cuenta el alcance y repercusión de instrumentos internacionales adoptados en el marco de la lucha contra la corrupción, todos ellos posteriores a la Convención Americana que data de 1969.
9. En este orden de análisis es de resaltar que en los demás ordenamientos internacionales de protección de derechos humanos no existe referencia específica de los medios o mecanismos por los cuales se puede regular el derecho a presentarse a elecciones o el ejercicio del derecho al sufragio pasivo. No se ha estipulado en el sistema universal ni en los demás sistemas regionales una norma que establezca que los Estados sólo pueden restringir el sufragio pasivo por medio de “condena, por juez competente, en proceso penal”.
10. En el ámbito universal el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos no incluye posibles causales para la restricción o reglamentación de los derechos políticos semejante al artículo 23.2 de la Convención. Sí establece que los mismos no pueden ser limitados por “restricciones indebidas”. El Convenio Europeo, en su artículo 3 del Protocolo 1 , se limita a consagrar la obligación de garantizar “elecciones libres”. En algunos casos el Tribunal Europeo sí ha establecido que los Estados Parte pueden establecer requisitos para la presentación de un candidato a elecciones, y que en este ámbito se pueden imponer requisitos más estrictos que en las condiciones para poder votar . Por último, en la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos no hay norma parecida al artículo 23.2 de la Convención Americana.
11. El marco conceptual y normativo de las obligaciones internacionales en la lucha contra la corrupción, por su parte, marca ciertas pautas de conducta para los Estados en la implementación de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción y de la Convención Interamericana contra la Corrupción . En esos instrumentos se han precisado obligaciones que no se limitan al camino de procesos penales para combatir conductas relacionadas con el fenómeno de la corrupción .
12. En cuanto a la interpretación evolutiva, esta aproximación ha sido constante tanto en la Corte Interamericana como en el Tribunal Europeo al haberse establecido que los tratados de derechos humanos son instrumentos vivos, cuya interpretación tiene que acompañar la evolución de los tiempos y las condiciones de vida actuales . Esta Corte ha utilizado el derecho nacional comparado al tener en cuenta normativa nacional o jurisprudencia de tribunales internos para analizar controversias en casos contenciosos. El Tribunal Europeo, por su parte, también ha utilizado el derecho comparado como un mecanismo para identificar la práctica posterior de los Estados .
13. A partir de la información que sobre esta materia consta en el expediente, aparece que en la región existen diversos sistemas sobre imposición de inhabilitaciones a funcionarios públicos que se traducen en restricción al sufragio pasivo: i) sistema político, que consiste en un juicio político a cargo del órgano legislativo, generalmente contra funcionarios de alto rango sindicados de haber cometido faltas o delitos ; ii) sistema judicial a través de un proceso penal , y iii) sistema administrativo, disciplinario o encomendado a la autoridad judicial electoral . De ese examen suele concluirse que el uso de un sistema no es excluyente de otro sistema . Observando este contexto de derecho comparado se podría decir que estas prácticas jurídicas e institucionales de los Estados Parte se conectan a obligaciones internacionales en el contexto de los principios e instrumentos anticorrupción ya mencionados.
14. La interpretación teleológica toma en cuenta la finalidad contenida en los diversos criterios sobre regulación de derechos políticos. En el artículo 23.2 de la Convención se estipulan posibles causales para la limitación o reglamentación de los derechos políticos y se busca, claramente, que no quede al arbitrio o voluntad del gobernante de turno, con el fin de proteger que la oposición política pueda ejercer su posición sin restricciones indebidas. Ése es el claro sentido de la norma. El mecanismo de restricción de derechos, pues, tiene que ofrecer suficientes garantías para cumplir con la finalidad de proteger los derechos y libertades de las personas, los sistemas democráticos y a la oposición política. Debe entenderse, pues, que el juicio debe ser el más estricto posible, sea cual sea la vía utilizada para efectuar una restricción.
15. En lo que atañe a los trabajos preparatorios de la Convención como criterio complementario de interpretación, no se encuentra en ellos debate ni sustentación acerca de los términos “exclusivamente por […] condena, por juez competente, en proceso penal”. Este concepto fue incluido sólo en la última discusión del artículo sobre los derechos políticos, por una propuesta del delegado de Brasil . El delegado de Colombia y el miembro de la Comisión de Derechos Humanos presentaron objeciones . Sin embargo, la enmienda fue aprobada y se hizo la inclusión en el texto definitivo del artículo 23. No consta, sin embargo, la razón o motivación por la que se presentó dicha enmienda ni se conoce del debate. Por ello, no es posible concluir con absoluta claridad cuál fue la intención de los Estados para la incorporación de dicho término en el actual artículo 23 de la Convención Americana.
16. A partir de los medios de interpretación referidos en los párrafos anteriores se puede concluir que el término “exclusivamente” contenido en el artículo 23.2 de la Convención no remite a una lista taxativa de posibles causales para la restricción o reglamentación de los derechos políticos. Asimismo que el concepto “condena, por juez competente, en proceso penal” no necesariamente supone que ése sea el único tipo de proceso que puede ser utilizado para imponer una restricción. Otros espacios judiciales (como la autoridad judicial electoral, por ejemplo) pueden tener, así, legitimidad para actuar. Lo que es claro y fundamental es que cualquiera que sea el camino utilizado debe llevarse a cabo con pleno respeto de las garantías establecidas en la Convención y, además, ser proporcionales y previsibles.
17. A la luz de una interpretación evolutiva y sistemática del artículo 23.2 y en atención al carácter vivo de la Convención, cuya interpretación tiene que acompañar la evolución de los tiempos y las condiciones contemporáneas de la evolución institucional, lo crucial es que sea una autoridad de naturaleza judicial, vale decir en sentido amplio, y no restringida a un juez penal. En este caso la sanción no la impuso una autoridad judicial.
Proporcionalidad y previsibilidad en la sanción impuesta
18. Sin perjuicio de que la sanción de inhabilitación no fue dispuesta por una autoridad judicial, en este caso, adicionalmente, la Corte ha establecido la responsabilidad del Estado por la violación al deber de motivación, al derecho a la defensa y a la protección judicial que derivaron en la imposición de la sanción de inhabilitación (párrs. 149, 150 y 185). En efecto, no se ofrecieron argumentos específicos sobre la relevancia del hecho, el grado de responsabilidad y la afectación al patrimonio público que dieran cuenta de una motivación cualitativa y cuantitativa que justificara una sanción de la magnitud de la inhabilitación y su duración. Más allá de ello, sin embargo, y teniendo en cuenta la interpretación ya expresada sobre el artículo 23.2 es, a mi juicio, importante determinar si en el ejercicio de su potestad sancionatoria el Estado se sujetó a los principios de proporcionalidad y previsibilidad.
19. En cuanto a la cuestión de la proporcionalidad de la inhabilitación dispuesta por la Contraloría en perjuicio del señor López Mendoza, lo primero que debe señalarse es que tratándose de una restricción del derecho al sufragio pasivo, es decir, del derecho de postular a un cargo de elección popular, tienen que ser mucho más estrictos y acotados los caminos a emplear. Entre otras razones porque en estos casos no solo está en juego la afectación de los derechos de quienes quieren postular sino los intereses colectivos de los electores. No es una situación, pues, igual a la de funcionarios designados, cualquiera que sea la vía de acceso (libre designación o concurso).
20. Como lo he enfatizado líneas arriba, es fundamental que el Estado cuente con mecanismos administrativos eficientes y eficaces para combatir y sancionar la corrupción. No deja de llamar la atención, asimismo, que en el presente caso – en el que no se comprobó penalmente ningún delito cometido por el señor López Mendoza – la sanción “accesoria” sea notoriamente más gravosa que la sanción “principal” (la multa). Especialmente cuando se está en presencia de una persona, como es el señor López Mendoza, quien había hecho de la participación en la vida electoral un proyecto de vida. El alto impacto de la sanción en los derechos políticos del señor López Mendoza le impidió postularse como candidato a la alcaldía Metropolitana de Caracas y, eventualmente, a otros cargos de elección popular.
21. A la luz de los hechos de este caso hay que preguntarse si el ejercicio de la potestad sancionatoria de la administración puede afectar o no el derecho al sufragio pasivo. En otras palabras, si por esa vía se puede impedir que un ciudadano participe como candidato en una contienda electoral. Comparto y suscribo lo establecido por la Corte en cuanto a que a través del ejercicio de tal potestad sancionatoria administrativa no se puede afectar el derecho al sufragio pasivo y que esa función está reservada a una autoridad judicial teniendo en cuenta la dimensión del derecho afectado.
22. Sin embargo, desde mi punto de vista y más allá de este caso, este tipo de restricción no tendría que estar reservada exclusivamente a un juez penal, sino a cualquier autoridad judicial previamente determinada por el ordenamiento jurídico respectivo y que cumpla con respetar y asegurar las garantías establecidas en esta materia.
23. En el mismo tema de la proporcionalidad, de lo que consta en el expediente fluye que las conductas que le fueron atribuidas no eran de las más graves. La Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (en adelante LOCGRSNCF) establecía que el monto de la multa se determinaba según la gravedad de la falta y la entidad de los perjuicios causados . Si bien el Estado alegó que las sanciones no fueron acumulativas y que habría existido reincidencia, la falta de gravedad protuberante en las conductas atribuidas al señor López Mendoza se trasluce en el hecho que las multas que le fueron impuestas no eran de las más altas previstas legalmente. La multa aplicada por los “hechos de PDVSA” se encontraba entre los rangos más bajos de las multas aplicables . La multa aplicada en relación con los “hechos de la Alcaldía” se encontraba en un rango intermedio de las multas posibles .
24. Se debe tomar en cuenta que tampoco consta que por estos hechos se haya iniciado un proceso penal. La inexistencia de persecución penal permite inferir, precisamente, que las faltas cometidas no podían relacionarse con aquellas conductas más graves, que son las que podrían justificar una sanción como la restricción a los derechos políticos.
25. Por ello, resulta irrazonable la desproporción entre la sanción impuesta como “principal” y las impuestas como “accesorias” (la inhabilitación para ser candidato). Si bien se alega que en el derecho interno no existe relación de dependencia entre la multa y la inhabilitación , en las circunstancias específicas del caso – en el que no se expresó, como se señala en la Sentencia, una motivación suficiente de la sanción de inhabilitación – es manifiestamente irrazonable la diferencia entre las multas impuestas como sanción principal al señor López Mendoza (por US$1000 y US$4000) y la sanción de inhabilitación de la que fue objeto, que implica una restricción para ser candidato durante 6 años. El alto impacto de la sanción en los derechos políticos del señor López Mendoza le impidió postularse como candidato a la alcaldía de Caracas o a otros cargos de elección popular.
26. Los derechos políticos y su ejercicio propician el fortalecimiento de la democracia y el pluralismo político. Como lo ha dicho la Corte Interamericana, “[l]a democracia representativa es determinante en todo el sistema del que la Convención forma parte”, y constituye “un ‘principio’ reafirmado por los Estados americanos en la Carta de la OEA, instrumento fundamental del Sistema Interamericano” . En el Sistema Interamericano la relación entre derechos humanos, democracia representativa y los derechos políticos en particular, quedó plasmada en la Carta Democrática Interamericana . En este instrumento interamericano se estipuló que entre otros elementos esenciales de la democracia representativa se encuentran el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al Estado de derecho así como la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo.
27. En el análisis de la estricta proporcionalidad de la sanción, se debe considerar que no solo está en juego la afectación de los derechos de quienes buscan postular sino también los intereses colectivos de los electores. Ello exige que la restricción deba analizarse con un rigor más estricto cuando se trata de funcionarios elegidos a diferencia de funcionarios designados en la administración en cuyo caso no hay intervención de los ciudadanos en la selección de un funcionario. Ello lleva a concluir, pues, que, en relación con personas elegidas por voto popular o que pretenden postular a ello, las restricciones al sufragio pasivo sólo se pueden ejercer en la medida estrictamente necesaria para proteger los bienes jurídicos fundamentales de los ataques más graves que los dañen o pongan en peligro.
28. Otro aspecto a considerar es el de la previsibilidad de la sanción de inhabilitación impuesta. Las partes presentaron alegatos referentes al término temporal con el que cuenta el Contralor para imponer las sanciones accesorias, una vez declarada la responsabilidad administrativa e impuesto la correspondiente multa. La Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, tomando en cuenta la norma general sobre prescripción de las acciones administrativas sancionatorias (establecida en el artículo 114 de la LOCGRSNCF), en jurisprudencia posterior a los hechos del presente caso ha fijado un plazo máximo de cinco años para que pueda ser adoptada la sanción de inhabilitación .
29. La inhabilitación al señor López Mendoza por los hechos relacionados con PDVSA ocurrió aproximadamente cinco meses después de que la declaratoria de responsabilidad administrativa quedara en firme (párr. 204), mientras que la inhabilitación por los hechos relacionados con la Alcaldía de Chacao fue impuesta aproximadamente seis meses después de la resolución que dejó en firme la declaratoria de responsabilidad (párr. 204). Si bien el tiempo que transcurrió entre la declaratoria de responsabilidad y la imposición de la inhabilitación no fue en sí mismo excesivo, está probado (párr. 205) que la norma interna no establece un término o plazo fijo para que el Contralor ejerza dicha facultad.
30. La decisión de la Sala Político Administrativa orientada a suplir esta laguna normativa con el término de prescripción de la acción administrativa no cumple con el estándar de previsibilidad o certeza de la norma. Conforme quedó establecido en el párrafo 205 de la Sentencia, el “test de previsibilidad” implica constatar que la norma delimite de manera clara el alcance de la discrecionalidad que puede ejercer la autoridad y se definan las circunstancias en las que puede ser ejercida con el fin de establecer las garantías adecuadas para evitar abusos . La incertidumbre sobre el plazo dentro del cual se podría imponer una restricción al derecho a ser elegido no es compatible con la seguridad jurídica en un procedimiento sancionatorio que restringe este tipo de derechos. Por otro lado, el plazo de cinco años no es razonable para garantizar la previsibilidad en la imposición de la restricción pues es un término demasiado prolongado y, por lo tanto, incompatible con la necesidad de que un procedimiento sancionatorio concluya al momento de determinarse la responsabilidad correspondiente, de tal forma que el procesado no espere por un plazo largo para que se determine la sanción que debe recibir por una responsabilidad ya determinada. Además, la falta de un plazo cierto, previsible y razonable puede dar lugar a un ejercicio arbitrario de la discrecionalidad a través de sanciones aplicadas en un momento inesperado para la persona sancionada (párr. 205).
31. En consecuencia, teniendo en cuenta la interpretación comprehensiva de la norma contenida en el artículo 23.2 de la Convención, al tratarse del derecho de un ciudadano a ser elegido y al no cumplirse con los requisitos de previsibilidad y de proporcionalidad, la restricción determinada por la autoridad administrativa no fue justificada ni compatible con la Convención.
Diego García-Sayán
Juez
Pablo Saavedra Alessandri
Secretario
VOTO CONCURRENTE DEL JUEZ EDUARDO VIO GROSSI
CASO LÓPEZ MENDOZA VS. VENEZUELA,
SENTENCIA DE 1º DE SEPTIEMBRE DE 2011
(FONDO, REPARACIONES Y COSTAS)
Introducción.
Emito el presente voto concurrente con lo resuelto por la Sentencia indicada en el título, en adelante la Sentencia, y, en particular, en el Declarativo N°1 y en los Dispositivos N°s 2, 3 y 5, todos de sus Puntos Resolutivos , a fin de resaltar, primeramente, que así ella pone en evidencia que, de su simple lectura, el artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos, en adelante la Convención , resulta claro, sencillo y categórico, particularmente en lo que en autos interesa, a saber, que “el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere” el numeral 1 del mismo, especialmente el concerniente al derecho de “ser elegido (… )” , puede ser reglamentado “exclusivamente” por, entre otras causales, “condena, por juez competente, en proceso penal”.
Y en segundo lugar, con el presente voto concurrente se pretende llamar la atención acerca de lo estrictamente ajustado a derecho, en la especie, al Derecho Internacional Público , que caracteriza a la Sentencia, habida cuenta que el resultado al que ha llegado confrontando lo dispuesto en el artículo 23.2 de la Convención tanto con las Resoluciones del Contralor General de la República Bolivariana de Venezuela, en adelante el Estado , por las que impuso al señor López Mendoza las sanciones de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, como con lo previsto en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en adelante la LOCGRSNCF, del Estado , al amparo de la que aquellas se decretaron, se logra aplicando los métodos objetivo y teleológico de interpretación contemplados en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, en adelante la Convención de Viena, es decir, las reglas concernientes a la buena fe, a los términos del tratado, al contexto de esos términos y al objeto y fin .
1.- Buena fe.
La “bona fides” importa partir del supuesto de que los Estados Partes de la Convención efectivamente quisieron celebrarla y, en la especie, incluir en ella el artículo 23.2. En tal sentido, lo que la Sentencia hace es descubrir o escudriñar lo que ellos, en tanto los creadores de la norma, al respecto efectivamente convinieron, estimado que esa voluntad conlleva, conforme al principio “Pacta sunt servanda” , la obligación de cumplir lo pactado, incluso con preeminencia de lo que dispongan sus respectivos derechos nacionales o internos .
Es por tal motivo que no resultaba procedente invocar en autos la legislación y jurisprudencia nacional del Estado concernido ni de otros Estados también Partes de la Convención y menos aún una pretendida preeminencia del derecho nacional de aquél por sobre el Derecho Internacional , como antecedentes para alegar la compatibilidad de aquellas con el artículo 23.2 , puesto que de lo que se trataba era precisamente determinar si esas legislaciones concuerdan o están conformes a lo prescrito en este último.
2.- Los términos.
Lo acordado por los Estados Partes en la Convención se expresa, asimismo, en los términos que emplearon en el citado artículo 23.2, a saber, los vocablos “exclusivamente” y “condena, por juez competente, en proceso penal”, sin otorgarles, empero, “un sentido especial” , sino, por el contrario, el “corriente”, todo ello, entonces, con la finalidad de que manifiesten lo que ordinaria o normalmente se entiende por tales.
Y resulta que la palabra “exclusividad” significa, según el Diccionario de la Lengua Española , “que excluye o tiene fuerza y virtud para excluir” o “único, solo, excluyendo a cualquier otro”, de donde se colige que las causales o razones para que la Ley pueda reglamentar el ejercicio de los derechos políticos son única y exclusivamente las establecidas en dicho artículo, entre las que se encuentra la de “condena, por juez competente, en proceso penal”.
Ciertamente, si los Estados Partes de la Convención hubiesen querido consagrar en el mencionado artículo 23.2 causales no taxativas de reglamentación de los derechos y oportunidades previstas en el artículo 23.1 de la misma o permitir que la condena pudiese ser impuesta por otro juez o instancia jurisdiccional distinta al juez penal o en proceso similar o semejante al penal, lo habrían así dicho expresa o derechamente o habrían empleado otra terminología, como, por ejemplo, las de “tales como” o “entre otras”. Pero no lo hicieron así. Por otra parte, no hay ningún indicio en autos que indique que, al establecerse el artículo 23.2, se quiso o se pretendió que incluyera otro tipo de proceso o juez que no fuesen los de orden penal.
3.- El contexto de los términos.
Tampoco consta en autos acuerdo alguno entre los Estados Partes de la Convención vinculado o relativo al artículo 23.2 o concertado con motivo del mismo o posteriormente, interpretándolo ni prueba de práctica ulterior en que conste dicho acuerdo y que permitiría sustentar una interpretación distinta a la proporcionada por la Sentencia.
Cabe llamar la atención, a este respecto, que el hecho de que en las legislaciones de algunos de los Estados Partes de la Convención se prevea que una instancia no penal pueda imponer la pena de inhabilitación para ser elegido , en modo alguno refleja que se trata de una práctica por la que “conste el acuerdo de las partes acerca de la interpretación del tratado”. Primero porque se trata de la legislación de tan solo algunos de los Estados Partes de la Convención y, por ende, insuficiente para poder invocar una práctica generalizada en la materia. En segundo lugar, porque no se dispone de ningún antecedente que indique que, al dictarse esas leyes, se haya tenido por finalidad cumplir con lo dispuesto en la Convención. Y en tercer término, dado que, según el Derecho de los Tratados, la práctica no puede significar la modificación de un Tratado .
Asimismo, es procedente señalar que igualmente no corresponde la invocación que en autos se ha hecho a la Convención Interamericana contra la Corrupción , para sostener que es posible interpretar el artículo 23.2 de la Convención en el sentido que permitiría que se reglamentara el ejercicio de los derechos políticos en virtud de condena impuesta por una autoridad administrativa. Y ello porque lo que aquél instrumento establece es la obligación de los Estados Partes de la misma de tipificar como delito los actos de corrupción e incluso se refiere a jurisdicción penal , y en ninguna parte dispone o contempla que la condena por ese delito pueda ser impuesta por una instancia administrativa, de donde se desprende que, en modo alguno, constituye, directa o indirectamente, una modificación o interpretación de lo dispuesto en la Convención, sino precisamente todo lo contrario.
4.- Objeto y fin del tratado.
Por último, si se tiene en cuenta el “objeto y fin” de la Convención a saber, el debido respeto y resguardo de los derechos humanos al que los Estados Partes se han comprometido , no puede sino concluirse de que lo que pretende con su artículo 23.2 es, por lo tanto, que se restrinjan o reglamenten lo menos posible los derechos y oportunidades consagrados en su artículo 23.1, entre ellos, el derecho a ser elegido o derecho de sufragio pasivo y es por tal razón que, en tal perspectiva, se arriba a la misma conclusión de la Sentencia, lo que, por lo demás, concuerda con el principio pro homine previsto en el artículo 29 de la Convención , que obliga a interpretar a favor del más amplio respeto de los derechos humanos.
5.- Medios complementarios.
Ahora bien, considerando lo precedentemente expuesto y, asimismo, que no solo no se invocaron en autos sino tampoco se dan los supuestos previstos para recurrir a ellos, no procede referencia alguna respecto de los medios complementarios de interpretación previstos en la Convención de Viena que pudiesen alterar la conclusión a que ha arribado la Sentencia.
Conclusión.
En definitiva, en esta última se ha interpretado y aplicado, conforme lo establece el artículo 63.1 de la Convención , el referido artículo 23.2, concluyendo que tanto el artículo 105 de la LOCGRSNCF como lo obrado a su amparo por el Contralor General de la República del Estado, imponiendo las aludidas sanciones, son contrarios a la Convención y, por ende, han generado responsabilidad internacional de éste .
El referido fallo se conforma, en consecuencia, a la naturaleza de la jurisprudencia , sin pretender generar, en la práctica, una regla nueva, distinta y aún contradictoria con lo que establece el artículo 23.2 de la Convención, esto es, la Sentencia ha procedido fijando el sentido y alcance de este último según su única alternativa de aplicación posible.
La Sentencia en comento es, por ende y sencillamente, la expresión del ejercicio, en un caso específico sometido a su conocimiento , de la función jurisdiccional que se le ha conferido a la Corte, a la que no le compete el eventual cambio de lo dispuesto en la Convención, función que expresamente ha sido asignada a sus Estados Partes , acorde, por lo demás, a lo previsto en el Derecho Internacional General y que, sin duda, corresponde ejercer según criterios más amplios que los referidos exclusivamente a la Administración de Justicia.
EVG.
Eduardo Vio Grossi
Juez
Pablo Saavedra Alessandri
Secretario
